2Κράτος και ασφάλεια των σιδηροδρόμων: η διοικητική ακτινογραφία ενός δυστυχήματος

του Απόστολου Ι. Παπατόλια

Δρ. Δημοσίου Δικαίου, Συντονιστή Κύκλου Δημόσιας Διοίκησης Ινστιτούτου Εναλλακτικών Πολιτικών (ΕΝΑ)

Ας ξεκινήσουμε από τα αυτονόητα. Ότι στα στοιχειώδη καθήκοντα ενός σύγχρονου κράτους περιλαμβάνεται η προληπτική αξιοποίηση κάθε μέσου (τεχνικού, ψηφιακού, ανθρώπινου) για την αποτροπή μιας μετωπικής σύγκρουσης τρένων που κινούνται σε διπλή γραμμή και μπορούν και αναπτύσσουν ταχύτητα μέχρι 200 km/h[1]. Εξίσου στοιχειώδες και αυτονόητο φαντάζει ότι στην κορύφωση της ψηφιακής επανάστασης αποτελεί ηθική πρωτίστως υποχρέωση της πολιτείας να μην εναποθέτει, χωρίς πανίσχυρες ασφαλιστικές δικλείδες, τη διαχείριση της σιδηροδρομικής κυκλοφορίας και τη συναφή ρύθμιση ζωτικών θεμάτων ασφαλείας αποκλειστικά στα χέρια ενός σταθμάρχη και ενός μηχανοδηγού. Η αδιανόητη εξέλιξη στα Τέμπη δεν τραυματίζει απλώς την εικόνα μιας «εκσυγχρονιστικής» διαχείρισης ή το αυτάρεσκο αφήγημα μιας «αυτοδύναμης Ελλάδας», αλλά θρυμματίζει πλήρως το αίσθημα εμπιστοσύνης των πολιτών απέναντι στο οργανωμένο κράτος ως συλλογικού εγγυητή της ασφάλειας και της ζωής τους. Η σύγκρουση αποκαλύπτει ένα «κοινό μυστικό» (Μακρυδημήτρης 2023): ότι το κράτος μας είναι απολύτως ανεπαρκές και επισφαλές σε μια σειρά από ζωτικούς τομείς για την ασφάλεια και τη ζωή των πολιτών, παρουσιάζοντας δομικές αδυναμίες, των οποίων δεν υποπτευόμαστε ούτε την έκταση ούτε το βάθος. Μοιραία, λοιπόν, επανέρχεται στο προσκήνιο η συζήτηση προηγούμενων δεκαετιών (Παπατόλιας 2021, 34 επ.) για το «κούφιο» (Hollow State[2]) ή το «αποτυχημένο» (Failed State) κράτος (Milward/Provan 2000 και 2003, Milward 2014, Peters 2007, Schuck 2014), που αδυνατεί να ανταποκριθεί στις αυξημένες προσδοκίες των πολιτών και να ρυθμίσει αποτελεσματικά την κοινωνική και οικονομική ζωή. Η συνήθης απόληξη αυτής της συζήτησης ήταν η ανάδειξη της προτεραιότητας μιας ριζικής διοικητικής μεταρρύθμισης στην κατεύθυνση της «συντονισμένης» (Joined-up Governement) ή της «ολιστικής διακυβέρνησης» (Holistic Government), που θα βελτίωνε την αποδοτικότητα της δημόσιας διαχείρισης και τη συνολική αποτελεσματικότητα των δημόσιων πολιτικών (Σπανού 2012).

Προφανής είναι και η διαπίστωση ότι η τραγωδία των Τεμπών αναδεικνύει τις αμέτρητες παθογένειες της κρατικής οργάνωσης στη χώρα μας, ενώ και το ίδιο το σύστημα διοίκησης των σιδηροδρομικών μεταφορών αντανακλά τις συνολικές στρεβλώσεις του εγχώριου πολιτικο-διοικητικού συστήματος. Είναι, μάλιστα, κοινή η αίσθηση ότι αυτή τη φορά απλώς έλαχε ο κλήρος στον σιδηρόδρομο, χωρίς κανείς να είναι σε θέση να προβλέψει ποιος τομέας του «κούφιου –και ρυθμιστικά αποδυναμωμένου– κράτους»[3] θα μας 3απασχολήσει δυσάρεστα σε επόμενη φάση (Βέττας 2023).

Η εμμονή, ωστόσο, στην ανάδειξη, με έναν γενικό και αόριστο τρόπο, των «διαχρονικών παθογενειών» του ελληνικού σιδηρόδρομου ή του νεοελληνικού κράτους, ακόμη και όταν δεν συνδέεται με επικοινωνιακές τακτικές «αθώωσης» ή αυτοαπαλλακτικής μετατόπισης ευθυνών από συγκεκριμένους δρώντες σε βολικά απρόσωπα «αίτια», συσκοτίζει τους όρους κατανόησης του συμβάντος. Διότι ναι μεν δομικοί παράγοντες και διαχρονικές κακοδαιμονίες στον τομέα της οργάνωσης, του σχεδιασμού και της επιχειρησιακής επάρκειας του Δημοσίου επηρεάζουν συνδυαστικά και προκαλούν εντέλει την τραγωδία, πλην όμως η εξήγηση του φαινομένου απαιτεί μια πολύ πιο σύνθετη και απαιτητική προσέγγιση. Όπερ σημαίνει ότι η εξαντλητική διάγνωση της αιτιακής αλυσίδας που οδηγεί στο δυστύχημα, αντί να παραμένει σε γενικό και αφηρημένο επίπεδο, πρέπει να συνδυαστεί με την εξειδικευμένη ανάλυση και αξιολόγηση της βαρύτητας της κάθε διακριτής κατηγορίας αιτίων, προκειμένου αφενός να διευκρινιστεί ο βαθμός συμβολής τους στη διαμόρφωση των συνθηκών της «αποτυχίας» και αφετέρου να απλοποιηθεί η απόδοση συγκεκριμένων ευθυνών τόσο σε οργανωσιακό όσο και σε πολιτικό επίπεδο.

Παρόλ’ αυτά, η επισήμανση των υστερήσεων του σημερινού αναχρονιστικού κράτους με το παρωχημένο και πολλαπλώς επιζήμιο μοντέλο λειτουργίας, πέραν του ότι έχει πολλάκις επιχειρηθεί στον δημόσιο χώρο από ακαδημαϊκούς, πολιτικούς και ερευνητές[4], θα παρέμενε ημιτελής και «αδιάφορη», εάν δεν συνδυαζόταν με τη σκιαγράφηση μιας πρότασης δημόσιας πολιτικής για τη θεραπεία των παθογόνων εστιών. Μιας πρότασης θεραπείας, η οποία θα έχει ως επίκεντρο άλλοτε την ανάταξη των βασικών κρατικών λειτουργιών, με βάση το «προσαυξητικό μοντέλο» πολιτικής (Ladi 2013), και άλλοτε τη ριζική αναμόρφωση του μοντέλου διακυβέρνησης της χώρας, που συνδέεται με δομικές ή διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις (Αλεξόπουλος 2007, Λαδή/Νταλάκου 2016). Η «διοικητική ακτινογραφία» που θα παρουσιάσουμε κινείται στα ακόλουθα επτά (7) επίπεδα, τα οποία αντιστοιχούν στη διερεύνηση επτά (7) διαφορετικών αιτίων - παθογενειών στη δομή και τη λειτουργία του συστήματος διοίκησης των σιδηροδρομικών μεταφορών:

1. Απουσία ενιαίου κεντρικού σχεδιασμού των πολιτικών ασφαλείας

2. Απουσία κεντρικού ρυθμιστή στα θέματα ασφάλειας

3. Αδυναμία συντονισμού και «ολοκλήρωσης» του συστήματος διοίκησης

4. Προβληματική εσωτερική λειτουργία του συστήματος διοίκησης

5. Απουσία αξιοκρατικών επιλογών και αξιολόγησης στις «κρίσιμες θέσεις»

6. Αδιαφάνεια, αποτυχία ελέγχων και διαπλοκή στη διαχείριση των συμβάσεων

7. Απουσία εθνικής στρατηγικής και κακή χρήση των κοινοτικών πόρων

1. Απουσία ενιαίου κεντρικού σχεδιασμού των πολιτικών ασφαλείας

Δεν είναι λίγες οι φωνές που επισημαίνουν ότι οι δραματικές ελλείψεις και τα σημαντικά κενά στις υποδομές και τις λειτουργίες ασφαλείας των ελληνικών σιδηροδρόμων συνδέονται με την απουσία ενιαίου κεντρικού σχεδιασμού των πολιτικών στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών. Πρόσφατες έρευνες (Strategy & PwC) επιβεβαιώνουν ότι οι ελλείψεις αυτές οφείλονται σε μεγάλο βαθμό στην απουσία ενοποιημένου συστήματος ασφαλείας, με κεντρικό ρυθμιστή και πολλαπλές δικλείδες ελέγχου.

1.1.α. Στη χώρα μας, οι σιδηροδρομικές μεταφορές εκτελούνται με βάση το γνωστό οργανωτικό μοντέλο της λειτουργικής διάσπασης, ήτοι του διαχωρισμού υποδομής - εκμετάλλευσης, και στηρίζονται στη συνεργατική δράση δύο ανεξάρτητων φορέων: α) του ΟΣΕ, κρατικής επιχείρησης που διαχειρίζεται τη σιδηροδρομική υποδομή (τις σιδηροδρομικές γραμμές), στην οποία μπορούν να κινηθούν με ασφάλεια οι συρμοί των διαφόρων εταιρειών λειτουργίας - εκμετάλλευσης, εφόσον ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις της ευρωπαϊκής νομοθεσίας και διαθέτουν Άδεια 4(License) Σιδηροδρομικής Κυκλοφορίας και Πιστοποιητικό Ασφαλείας (Safety Certificate) και β) των Εταιρειών Λειτουργίας - Εκμετάλλευσης (Hellenic Train, Goldair Cargo, Pearl), που μεταφέρουν με τους συρμούς τους επιβάτες και εμπορεύματα, καταβάλλοντας στον ΟΣΕ τέλη χρήσης. Στο σιδηροδρομικό αντικείμενο δραστηριοποιούνται δύο ακόμη φορείς, με αρμοδιότητες που σε μεγάλο βαθμό επικαλύπτονται με αυτές του ΟΣΕ: α) η εταιρεία ΕΡΓΟΣΕ, με αρμοδιότητα την κατασκευή και διαχείριση των σιδηροδρομικών έργων που σχεδιάζει ο ΟΣΕ, που πιστοποιούνται από ανεξάρτητο Όργανο και παραδίδονται για χρήση στον ΟΣΕ και β) η Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρόμων (ΡΑΣ)[5], αρμόδια για τη ρύθμιση και τον έλεγχο της σιδηροδρομικής αγοράς, καθώς και για τη διασφάλιση και εποπτεία των προϋποθέσεων ασφάλειας των σιδηροδρόμων.

β. Προτού αναφερθούμε συγκεκριμένα στις ιδιομορφίες του ελληνικού συστήματος διοίκησης των σιδηροδρόμων, είναι χρήσιμη μια συνοπτική παρουσίαση της ευρωπαϊκής πολιτικής στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών την τελευταία 20ετία. Η Ευρωπαϊκή Ένωση είχε τη στρατηγική επιλογή να ενισχύσει οικονομικά τον σιδηρόδρομο, προκειμένου αυτός να καταστεί πιο ανταγωνιστικός ως προς τα άλλα μέσα μεταφοράς και κυρίως τα οδικά, διατηρώντας παράλληλα τα εγγενή του πλεονεκτήματα (ασφάλεια, μεταφορική ικανότητα, φιλικότητα προς το περιβάλλον). Οι περισσότερες χώρες της ΕΕ χρησιμοποίησαν με επιτυχία τις κοινοτικές χρηματοδοτήσεις, για να αποκτήσουν νέες γραμμές, σύγχρονο τροχαίο υλικό και υψηλότερο επίπεδο εξυπηρέτησης στις επιβατικές και εμπορευματικές μεταφορές, με αποτέλεσμα να διαθέτουν σήμερα ένα ικανοποιητικό σε μήκος και σχετικά αποτελεσματικό σε λειτουργία δίκτυο σιδηροδρομικών γραμμών. Καθώς επικράτησε η ιδεολογικά φορτισμένη αντίληψη ότι βασικό στοιχείο αναζωογόνησης των σιδηροδρόμων ήταν η αύξηση της ανταγωνιστικότητάς τους (Milward/Provan 2003) μέσα από πιο ευέλικτες και αποτελεσματικές δομές οργάνωσης και διαχείρισης, υιοθετήθηκαν συγκεκριμένα οργανωτικά μοντέλα, δοκιμασμένα σε άλλα μέσα μεταφοράς, όπως ο διαχωρισμός υποδομής - εκμετάλλευσης ή η απελευθέρωση των σιδηροδρομικών μεταφορών, χωρίς, ωστόσο, οι μεταρρυθμίσεις αυτές να υποστηρίζονται συστηματικά από συγκεκριμένες μελέτες σκοπιμότητας ή από κάποιο επιχειρησιακό σχέδιο για την πιο αποδοτική εφαρμογή τους. Στο πλαίσιο αυτό, η ΕΕ προέβη στην έκδοση μιας σειράς οδηγιών/σιδηροδρομικών πακέτων, ενώ το 2004 ιδρύθηκε ο Οργανισμός Σιδηροδρόμων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ERA), ως αποκεντρωμένος ανεξάρτητος οργανισμός, με την αρμοδιότητα να δημιουργήσει το τεχνικό και νομικό πλαίσιο για τη δημιουργία ενός «Ενιαίου Ευρωπαϊκού Σιδηροδρομικού Χώρου», που συνίσταται στην ενοποίηση των ευρωπαϊκών σιδηροδρομικών μεταφορών, τη βελτίωση της σιδηροδρομικής ασφάλειας και την επίτευξη «διαλειτουργικότητας»[6], ώστε τα τρένα να διασχίζουν με ασφάλεια και χωρίς στάση τα εθνικά σύνορα. Από τον Ιούνιο του 2019, ο ERA είναι υπεύθυνος για την έκδοση αδειών οχημάτων και πιστοποιητικών ασφαλείας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, καθώς και για την προώθηση του Ευρωπαϊκού Συστήματος Διαχείρισης Σιδηροδρομικής Κυκλοφορίας (ERTMS). Βασικό στοιχείο της ανασυγκρότησης του σιδηρόδρομου στην Ευρώπη ήταν, επίσης, η ίδρυση και η λειτουργία ενός ανεξάρτητου Ρυθμιστικού Φορέα της αγοράς σιδηροδρομικών υπηρεσιών σε κάθε κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Περαιτέρω, η νομοθεσία της ΕΕ έθεσε το πλαίσιο για μια εναρμονισμένη προσέγγιση της σιδηροδρομικής ασφάλειας[7], καθορίζοντας τους όρους για τη χορήγηση 5του πιστοποιητικού ασφαλείας της κάθε σιδηροδρομικής εταιρείας, ενώ υποχρέωσε τα κράτη-μέλη της ΕΕ να συστήσουν εθνικές αρχές σιδηροδρομικής ασφάλειας και ανεξάρτητους φορείς διερεύνησης σιδηροδρομικών ατυχημάτων.

1.2.α. Από τα παραπάνω συνάγεται ότι ο ρυθμιστικός και ελεγκτικός ρόλος του Δημοσίου στον τομέα της ασφάλειας γίνεται ακόμη πιο πολύπλοκος και απαιτητικός εξαιτίας του κατατεμαχισμού των σιδηροδρομικών αρμοδιοτήτων και της πολυδιάσπασης του «σιδηροδρομικού έργου» σε πλήρως ανεξάρτητες εταιρείες με διαφορετικά αντικείμενα (συντήρηση - λειτουργία δικτύου, προκήρυξη - κατασκευή έργων, διαχείριση περιουσίας, εκτέλεση μεταφορικού έργου). Πρόκειται για ένα σχήμα λειτουργικής κατάτμησης, το οποίο, σε συνδυασμό με λελογισμένες δόσεις συμβασιοποίησης και ιδιωτικοποίησης, θυμίζει σε μεγάλο βαθμό τη μεταφορά του «Hollow State», όπου μια πλειάδα καθ’ ύλην αποκεντρωμένων, μη κερδοσκοπικών ή ιδιωτικών φορέων παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες στο όνομα του Κράτους, που παραμένει στην ουσία ένα «άδειο κέλυφος», καθώς οι κρατικές «λειτουργίες» εκπληρώνονται πέρα και έξω από τον κεντρικό πυρήνα του (Milward/Provan 2000, Howlett 2008). Αξίζει, επίσης, να σημειωθεί ότι η επιλογή αυτού του μοντέλου πολυδιάσπασης δεν ήταν ακριβώς μονόδρομος, καθώς επιβλήθηκε ουσιαστικά στη χώρα μας[8], τη στιγμή που άλλες σιδηροδρομικά προηγμένες χώρες (Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία) απέφυγαν να διασπάσουν πλήρως τους κρατικούς ομίλους, διατηρώντας το μοντέλο «holding»[9].

Το 2005, για λόγους εναρμόνισης με το Κοινοτικό Δίκαιο (π.δ. 41/2005), επιλέχθηκε η μετατροπή του ΟΣΕ σε «εταιρεία συμμετοχών» (holding), εντός της οποίας δραστηριοποιούνταν η εταιρεία διαχείρισης Υποδομής (ΟΣΕ), η εταιρεία διαχείρισης Εκμετάλλευσης - Λειτουργίας (ΤΡΑΙΝΟΣΕ) και η εταιρεία διαχείρισης Σιδηροδρομικών Έργων (ΕΡΓΟΣΕ). Πρόκειται για το μοντέλο οργάνωσης των Γερμανικών Σιδηροδρόμων, που επέτρεπε στο ΔΣ της μητρικής εταιρείας να ελέγχει τις επιμέρους θυγατρικές (μεταξύ αυτών και την ΤΡΑΙΝΟΣΕ), επιβάλλοντας τις απαραίτητες συνεργασίες στο πλαίσιο της εθνικής στρατηγικής για τις μεταφορές. Ας σημειωθεί ότι αυτή η πρώτη διάσπαση το 2005 του ενιαίου ΟΣΕ σε επιμέρους θυγατρικές αποτελούσε «εθνική κρατική επιλογή» μεταξύ πολλών εναλλακτικά προσφερόμενων μοντέλων οργάνωσης των σιδηροδρόμων, που ήταν συμβατά με το Κοινοτικό Δίκαιο. Στη συνέχεια, βεβαίως, «υπό την πίεση της τριμερούς επιτροπής εποπτείας της οικονομίας της χώρας, και ιδίως του ΔΝΤ», όπως αναφέρεται στο επίσημο Πόρισμα της Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων (στο εξής Πόρισμα), η Ελλάδα υιοθέτησε το 6μεταρρυθμιστικό μείγμα των επιτηρητών της (Σπανού 2018 και 2021, Αλεξόπουλος υπό έκδοση) και προχώρησε στην καθολική απόσχιση και ιδιωτικοποίηση της εταιρείας Εκμετάλλευσης ΤΡΑΙΝΟΣΕ, που περιήλθε το 2017 στον Ιταλικό Όμιλο FS.

β. Οι εξελίξεις αυτές δημιούργησαν ένα θεσμικό και οργανωτικό περιβάλλον, από το οποίο απουσιάζει ο ενιαίος κεντρικός σχεδιασμός της σιδηροδρομικής πολιτικής, την ίδια στιγμή που μεταφέρεται αποκλειστικά στον κρατικό ΟΣΕ όλο το βάρος της διαχείρισης και της συντήρησης του σιδηροδρομικού δικτύου και κατά συνέπεια ο προγραμματισμός και η υλοποίηση του συνόλου των παρεμβάσεων για τη ρύθμιση των θεμάτων ασφαλείας[10]. Η αδυναμία δε του ΟΣΕ να αναλάβει πλήρως το οικονομικό κόστος όλων αυτών των εκτεταμένων παρεμβάσεων, στο πλαίσιο του διαθέσιμου προϋπολογισμού του, έχει οδηγήσει τον Διευθύνοντα Σύμβουλο του Οργανισμού στην προ διετίας αφοπλιστική διαπίστωση ότι «η συντήρηση δεν είναι προληπτική, αλλά διορθωτική», δηλαδή «κατόπιν εορτής» και αφού εκδηλωθεί το πρόβλημα.

1.3. Η πρώτη, επομένως, διαπίστωση είναι ότι η θωράκιση στο πεδίο της σιδηροδρομικής ασφάλειας δεν πρέπει να συγχέεται με τις δραστηριότητες της συνήθους συντήρησης της υποδομής, αλλά να προτεραιοποιείται από το Κεντρικό Κράτος και να μην υπόκειται στις διακυμάνσεις των υποκειμενικών εκτιμήσεων για το τι αποτελεί και τι όχι «δημοσιονομικό κόστος» (Παυλόπουλος 2014, σ. 290 επ.). Η εγγύηση ασφάλειας της ζωής, μάλιστα, ως υπέρτατο «δημόσιο αγαθό» (Γιαννακόπουλος 2023) ή ύψιστης σημασίας «δημόσια υπηρεσία» εμπίπτει στον σκληρό πυρήνα της ρυθμιστικής αρμοδιότητας του Δημοσίου και, επομένως, είναι αναγκαίο να θωρακίζεται, στο πλαίσιο του «βεστφαλιανού υποδείγματος» για την προώθηση του δημοσίου συμφέροντος, με ιεραρχημένες παρεμβάσεις του Κεντρικού Κράτους[11], ανεξάρτητα από την πολυδιάσπαση των φορέων και των αρμοδιοτήτων, και με έναν ανελαστικό δημοσιονομικό προγραμματισμό, που δεν θα καταλείπει περιθώρια εκπτώσεων και πειραματισμών (Παυλόπουλος 2017, σ. 109 επ.). Άλλως ειπείν, το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών, που ασκεί διοικητική εποπτεία σε όλους τους σιδηροδρομικούς φορείς της αρμοδιότητάς του, έχει τον τελικό λόγο για κάθε θέμα σχετικό με την έγκριση, τη ρύθμιση και τη θέσπιση διατάξεων με αντικείμενο τη σιδηροδρομική ασφάλεια (διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού, σχεδιασμός και υλοποίηση εκπαίδευσης, αξιοποίηση σύγχρονων τεχνολογιών, εκτέλεση έργων και προμηθειών, θέσπιση διαδικασιών, κανονισμών και πάσης φύσης κανονιστικού μέτρου).

Η ίδια ακριβώς παρατήρηση ισχύει και για την τελική ευθύνη της αξιολόγησης για το τι είναι επικίνδυνο και τι όχι[12], όπως και για τα αναγκαία μέτρα 7περιορισμού των κινδύνων και τη διαβάθμισή τους. Τα Υπουργεία του Κεντρικού Κράτους (Χριστοφιλοπούλου 2021, σ. 173 επ.), διατηρώντας τον εποπτικό - ρυθμιστικό ρόλο τους, αλλά και κατευθύνοντας τις «επιλογές πολιτικής» (policy choices), θα έπρεπε να παρακολουθούν, κατά τον λόγο της αρμοδιότητάς τους, την πορεία υλοποίησης των έργων για την ασφάλεια του επιβατικού κοινού βάσει ενός συγκεκριμένου σχεδιασμού, με σαφή «οδικό χάρτη» και συγκεκριμένα χρονοδιαγράμματα, που θα τους επιτρέπουν να αξιολογούν εάν τηρείται ο αρχικός προγραμματισμός, εάν γίνονται εμβαλωματικές παρεμβάσεις, καθώς και εάν απαιτούνται διορθωτικές κινήσεις ή εφαρμογή εναλλακτικών «μεταβατικών σχεδίων» υλοποίησης (plan b) λόγω απρόοπτης μεταβολής των συνθηκών (π.χ. λόγω φθορών, κλοπών ή βανδαλισμών). Σε ένα τέτοιο σύστημα προγραμματισμού - παρακολούθησης - αξιολόγησης θα ήταν μάλλον απίθανο να μην ενεργοποιηθούν εγκαίρως οι αναγκαίες ασφαλιστικές δικλείδες σε περίπτωση αστοχιών, όταν από παντού θα κτυπούν «καμπανάκια» για την υπέρβαση του χρονοδιαγράμματος, τα κενά στο σύστημα ασφαλείας και τις δραματικές ελλείψεις στη στελέχωση του αρμόδιου προσωπικού.

Ειδικά, μάλιστα, η αξιολόγηση των κινδύνων της υποστελέχωσης[13] στις κρίσιμες για την ασφάλεια διοικητικές επιχειρησιακές θέσεις εμπίπτει αδιαμφισβήτητα στους αυτοματισμούς ενός συστήματος «έγκαιρης προειδοποίησης» με βάση το τρίπτυχο «προγραμματισμός - παρακολούθηση - αξιολόγηση». Είναι δε στοιχειώδες καθήκον του Κεντρικού Κράτους, στο πλαίσιο των υποχρεώσεών του για διασφάλιση της συνέχειας στη λειτουργία μιας δημόσιας υπηρεσίας (Παυλόπουλος 2017, σ. 126 επ.), η διάγνωση ότι η αποψίλωση του προσωπικού[14] ή η ανεπαρκής εκπαίδευσή του εγκυμονούν κινδύνους για την ασφάλεια των μεταφορών υπό την παρούσα κατάσταση του δικτύου και τις συγκεκριμένες συνθήκες εκτέλεσης του μεταφορικού έργου.

1.4. Από την άλλη πλευρά, οι αρμόδιες κεντρικές υπηρεσίες έχουν την υποχρέωση, όταν δεν λειτουργούν ευρέως διαδεδομένες εφαρμογές πληροφορικής για την προστασία της ασφάλειας, να επεξεργαστούν ένα αξιόπιστο σχέδιο «τεχνολογικής μετάβασης», έως ότου ολοκληρωθούν τα έργα εγκατάστασης των σύγχρονων συστημάτων, που μπορούν να διασφαλίσουν σε απόλυτο βαθμό την ασφάλεια της κυκλοφορίας, όπως η φωτεινή πλευρική σηματοδότηση, η τηλεδιοίκηση[15], τα συστήματα επιβολής 8αυτόματης πέδησης (μεταξύ αυτών ο ETCS[16]), καθώς και το σύστημα συνεχούς και απρόσκοπτης ραδιοεπικοινωνίας[17]. Είναι, επίσης, αυτονόητο ότι ένα τέτοιο «μεταβατικό σχέδιο» δεν μπορεί να ισοδυναμεί με επιστροφή σε «πρωτόγονες λύσεις» που πολλαπλασιάζουν τους κινδύνους, όπως συνέβη εν προκειμένω με την ολική επαναφορά του αρχαϊκού χειροκίνητου συστήματος τοπικής διαχείρισης της κυκλοφορίας, που μεταφέρει την αποκλειστική ευθύνη για την τήρηση των όρων ασφαλείας στις ικανότητες του σταθμάρχη, των κλειδούχων και των μηχανοδηγών[18].

Οι «μεταβατικές λύσεις» απαιτούν, αντιθέτως, συνδυασμό μεθόδων (μίξη παλαιών και νέων τεχνολογιών), ώστε να αξιοποιούνται τα τεχνολογικά κεκτημένα και να ελαχιστοποιούνται οι κίνδυνοι του «ανθρώπινου λάθους». Είναι χαρακτηριστικό ότι το σύστημα ραδιοκάλυψης GSM-R, παρότι έχει ήδη εγκατασταθεί σε σημαντικό μέρος του δικτύου, δεν επιχειρήθηκε κατά προτεραιότητα να καταστεί λειτουργικό, ώστε να υποκαταστήσει το πεπαλαιωμένο αναλογικό υφιστάμενο δίκτυο επικοινωνιών (σταθερών και ασύρματων) του ΟΣΕ. Ένας ορθολογικός κεντρικός προγραμματισμός, ενόψει των καθυστερήσεων στην απόδοση των προηγμένων συστημάτων τηλεδιοίκησης, θα επικέντρωνε, αντιθέτως, στην άμεση λειτουργία της ραδιοκάλυψης[19] ως «ενδιάμεσης λύσης» 9που θα περιόριζε σημαντικά την πιθανότητα της ανθρώπινης αστοχίας.

Ας σημειωθεί εδώ ότι το «ανθρώπινο λάθος» αποτελεί και αυτό «μεταβλητή» που λαμβάνεται –στατιστικά και πιθανολογικά– υπόψη στον προγραμματισμό και αποτελεί «σχεδιαστική πρόβλεψη» ενταγμένη στο ίδιο το σύστημα λειτουργίας με την παράλληλη ενεργοποίηση των δικλείδων ασφαλείας για τη διόρθωσή του. Σε ένα απόλυτα ελεγχόμενο σύστημα μεταφορών, ακόμα και οι απρόβλεπτοι παράγοντες (φυσικά φαινόμενα, τυχαιότητα, λάθη, έκτακτες συνθήκες) εντάσσονται στον δημόσιο στρατηγικό σχεδιασμό σε συνδυασμό με την πρόβλεψη των εγγυήσεων ανάσχεσής τους. Ο σχεδιασμός ενός «συγχωρητικού συστήματος ασφαλείας», κατά την ορολογία των συγκοινωνιολόγων, που θα ελαχιστοποιούσε την πάντοτε πιθανή εκδήλωση του ανθρώπινου σφάλματος και θα μετρίαζε τις επιπτώσεις του, ανήκει, με άλλα λόγια, στον «σκληρό πυρήνα» της αποστολής ενός σύγχρονου Κράτους και ιδίως των κεντρικών υπηρεσιών του.

2. Απουσία κεντρικού ρυθμιστή στα θέματα ασφάλειας

2.1. Τα ελλείμματα στον τομέα του σχεδιασμού υπογραμμίζουν τον κρίσιμο ρόλο της ΡΑΣ[20], ο οποίος είναι θεωρητικά «επιτελικός» στο μέτρο που αναλαμβάνει το έργο α) της ρύθμισης της σιδηροδρομικής αγοράς υπό όρους ανταγωνισμού, β) της αδειοδότησης των επιχειρήσεων που εκμεταλλεύονται το δίκτυο, ενώ παράλληλα γ) ασκεί και τον κεντρικό ρόλο της «εποπτείας της ασφάλειας των σιδηροδρομικών μεταφορών», καθώς έχει ορισθεί από το 2013 ως αρμόδια «Εθνική Αρχή Ασφάλειας Σιδηροδρομικών Μεταφορών».

α. Η ίδια, ωστόσο, η επικεφαλής του φορέα (συνέντευξη 2023) μας καλεί να παραβλέψουμε τον βαρύγδουπο τίτλο και να δούμε προσεκτικά τις αρμοδιότητες της Αρχής, οι οποίες δεν εκτείνονται στον έλεγχο της πραγματικής κατάστασης του δικτύου, αλλά περιορίζονται στον έλεγχο της τήρησης των διαδικασιών που καταγράφονται στα Συστήματα Διαχείρισης Ασφάλειας, τόσο από τον ΟΣΕ όσο και από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις. Μέσω του ελέγχου αυτού διασφαλίζεται, όπως η ίδια η ΡΑΣ ανακοινώνει, «η τήρηση όλων των κανόνων και απαιτήσεων ασφαλείας», ενώ παράλληλα επισημαίνεται ότι τα Συστήματα Διαχείρισης Ασφάλειας «αποτελούν τον οδηγό και το εργαλείο των σιδηροδρομικών φορέων, μέσω των οποίων αξιολογούν, ελέγχουν και προλαμβάνουν οποιονδήποτε κίνδυνο».

β. Στο Πόρισμα της Επιτροπής ορθά αναγνωρίζεται ότι η ΡΑΣ, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, «ασκεί τη συνεχή και υψηλή εποπτεία για θέματα και αγοράς και ασφάλειας των σιδηροδρομικών μεταφορών». Στο πλαίσιο αυτό, «διενεργεί ελέγχους, υποβάλλει εντολές - συστάσεις - υποδείξεις, αν απαιτηθεί και πρόστιμα, αλλά δεν έχει δικαιοδοσία η ίδια η ΡΑΣ να υλοποιήσει δράσεις για θέματα ασφαλείας», οι οποίες εμπίπτουν στη δικαιοδοσία των φορέων προς τους οποίους απευθύνεται η ΡΑΣ. Επειδή, όμως, 10«δεν είναι σαφώς προσδιορισμένο το επίπεδο λεπτομέρειας, για θέματα ιδίως ασφαλείας, στο οποίο πρέπει να εγκύψει η ΡΑΣ», αυτή παραμένει αρμόδια για εποπτεία - έλεγχο «σε όλα τα ζητήματα εκπαίδευσης, επάρκειας προσωπικού, χρησιμοποιούμενων τεχνολογιών και συστημάτων που αφορούν την ασφάλεια των σιδηροδρομικών μεταφορών».

γ. Επίσης, ως ο αποκλειστικός υπεύθυνος φορέας για τον έλεγχο της ασφάλειας των σιδηροδρόμων στη χώρα, η ΡΑΣ εκδίδει σε ετήσια βάση «ετήσια έκθεση ασφαλείας», ενώ καταρτίζει «σχέδιο εποπτείας», στο οποίο επισημαίνεται εάν τηρούνται ορθά οι διαδικασίες, καθώς και εάν εντοπίζονται πιθανοί κίνδυνοι από διάφορες πηγές στη σιδηροδρομική ασφάλεια. Λόγω δε του περιορισμένου προσωπικού στη Διεύθυνση Ασφάλειας (4 άτομα) το τεράστιο αυτό έργο επικεντρώνεται δειγματοληπτικά σε τομείς όπου πιθανολογείται η εμφάνιση κινδύνων[21], ώστε να υποχρεωθούν στη συνέχεια οι φορείς να προβούν σε διορθωτικές ενέργειες σε συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα ή να επιβληθούν τα σχετικά πρόστιμα ανάλογα με τη βαρύτητα των παραλείψεων.

2.2.α. Εκείνο, όμως, που προκαλεί εντύπωση είναι ότι, ενώ η ΡΑΣ δεν έχει δημοσιεύσει ετήσια έκθεση ασφαλείας από το 2021, ο ΟΣΕ στη «Δήλωση Δικτύου» που έχει υποβάλει στην Αρχή για το 2023 την ενημερώνει για τα σημεία όπου δεν λειτουργεί το σύγχρονο σύστημα διαχείρισης κυκλοφορίας και ότι έχει τεθεί σε εφαρμογή το χειροκίνητο σύστημα τοπικού ελέγχου. Βάσει αυτής της Δήλωσης Δικτύου, άλλωστε, ο πάροχος αιτείται την πρόσβαση στο δίκτυο, εφόσον διαθέτει «Πιστοποιητικό Ασφαλείας». Τόσο όμως τα περίφημα «Πιστοποιητικά Ασφαλείας» όσο και η «Δήλωση Δικτύου» καταλήγουν «κενό γράμμα», σαν να πρόκειται για την εκπλήρωση κάποιων τυπικών και μόνο υποχρεώσεων (χωρίς πρακτικό αντίκρισμα), από τη στιγμή που απουσιάζουν οι διαδικασίες ουσιαστικού (επιτόπιου) ελέγχου των όρων ασφαλείας κατά τα διεθνή πρότυπα και την ευρωπαϊκή Οδηγία για την ασφάλεια των σιδηροδρόμων.

β. Η Οδηγία προβλέπει ότι η ΡΑΣ ασκεί ουσιαστική εποπτεία στους διαχειριστές της υποδομής και τους φορείς εκμετάλλευσης, ενημερώνοντας σχετικά και τον Οργανισμό Σιδηροδρόμων της ΕΕ (ERA). Αυτή η εποπτεία, όμως, αποδεικνύεται εξόφθαλμα ελλιπής, όπως σημειώνει και ο Πρόεδρος της ERA, αφού ούτε στο σχέδιο δράσης της ΡΑΣ προς τα ευρωπαϊκά όργανα αναδεικνύεται ειδικά το θέμα της επικινδυνότητας της χειροκίνητης διαχείρισης. Διότι ναι μεν το «Ενιαίο Πιστοποιητικό Ασφαλείας» της Hellenic Train διαβεβαιώνει ότι υφίστανται τα εργαλεία διαχείρισης της ασφάλειας, πλην όμως το αν αυτά χρησιμοποιούνται σωστά (π.χ. ως προς τη διαλειτουργικότητά τους) πιστοποιείται μόνο από τη ΡΑΣ στο πλαίσιο άσκησης της εποπτείας της. Ενώ, λοιπόν, στην Έκθεση Ασφαλείας της Αρχής διαπιστώνεται εάν τηρούνται οι διαδικασίες του Σχεδίου Διαχείρισης Ασφάλειας και επομένως και ο τρόπος επικοινωνίας μεταξύ Σταθμάρχη και μηχανοδηγών, δεν έχει επισημανθεί σε κανένα σημείο εμφατικά ότι το συγκεκριμένο μεταβατικό σύστημα διαχείρισης εγκυμονεί κινδύνους για την ασφάλεια.

Δεν είναι υπερβολική, επομένως, η διαπίστωση ότι η Ανεξάρτητη Αρχή, που ασκεί το ρόλο της Εθνικής Αρχής Ασφαλείας για λογαριασμό του Ελληνικού Κράτους, παραμένει κατά βάση ανενεργή, καθώς δεν διαθέτει τη δυνατότητα, τα μέσα και τη στελέχωση για να ασκήσει την κομβική ελεγκτική και ρυθμιστική αποστολή της, καθιστώντας το όλο σύστημα παντελώς διάτρητο και τις ευρωπαϊκές προδιαγραφές ασφάλειας περιττές γραφειοκρατικές διατυπώσεις.

γ. Καθώς, όμως, η ΡΑΣ ελέγχει «διαδικασίες» και όχι την «πραγματική κατάσταση του δικτύου», η ευθύνη για τον έλεγχο του εάν είναι συμβατή η ανάπτυξη υψηλής ταχύτητας των συρμών με τις απαιτούμενες προδιαγραφές ασφαλείας, ενόψει της υφιστάμενης κατάστασης του δικτύου, ανήκει κατά βάση, όπως ήδη επισημάναμε, στον ΟΣΕ και τους φορείς εκμετάλλευσης, έναντι των οποίων το Δημόσιο είχε αρχικά αναλάβει τη δέσμευση για ολοκλήρωση των έργων ασφαλείας μέσα στο 2020[22]. Η ασάφεια, 11ωστόσο, ως προς το αντικείμενο των πιστοποιήσεων στον ευαίσθητο τομέα της ασφάλειας (είτε πρόκειται για έλεγχο διαδικασιών είτε για πραγματικό έλεγχο υποδομής) επιτείνει τη σύγχυση σχετικά με την ταυτότητα του τελικού εγγυητή και συντονιστή του όλου συστήματος διαχείρισης. Ποιος, για παράδειγμα, θα μπορούσε να ελέγξει, με την εγκυρότητα του «τελικού λόγου», την ουσιαστική βασιμότητα του ισχυρισμού του αρμόδιου Υπουργείου ότι η πανδημία εμπόδισε την έγκαιρη ολοκλήρωση των έργων ασφάλειας στον σιδηρόδρομο (Χατζηγεωργίου 2023); Ο ΟΣΕ ή η ΡΑΣ; Η «διοικητική αβεβαιότητα» ως «δραστικό συστατικό της κακοδιοίκησης» (Τσέκος 2021, σ. 390) αυξάνεται δραματικά, καθώς παραμένει σε μεγάλο βαθμό αδιευκρίνιστη η ταυτότητα του τελικού ελεγκτή στα θέματα του ποιοτικού ελέγχου των διαδικασιών ασφαλείας.

3. Αδυναμία συντονισμού και «ολοκλήρωσης» του συστήματος διοίκησης

Από λειτουργική σκοπιά, στην έννοια του «Κεντρικού Κράτους» δεν ανήκουν μόνο τα Υπουργεία και οι υπηρεσίες τους, αλλά όλοι εκείνοι οι φορείς που ασκούν αρμοδιότητες και λειτουργίες ζωτικού χαρακτήρα για τη διαφύλαξη πρωταρχικών δημόσιων αγαθών, όπως η ασφάλεια των πολιτών. Πρέπει, μάλιστα, να σημειωθεί ότι, σε αντίθεση με τις θαλάσσιες και τις αεροπορικές μεταφορές, οι σιδηροδρομικές ρυθμίζονται κατά βάση με εθνικές στρατηγικές, χωρίς προδιαγεγραμμένες θεσμικές επιλογές και «προκάτ» ενωσιακούς κανόνες για τη διαχείριση των υποδομών. Σε συνθήκες, μάλιστα, διάσπασης του μοντέλου διοίκησης, όπου συνυπάρχουν διάφορα «ιδιωτικοποιημένα συστήματα» στην υλοποίηση του μεταφορικού έργου, είναι απολύτως αναγκαία η ενεργοποίηση ενός τελικού «εγγυητή» ή «ολοκληρωτή» του συστήματος, που θα συντονίζει όλα τα εμπλεκόμενα μέρη μέσα από α) έναν κοινό «οδικό χάρτη» λειτουργίας, β) ενιαία «πρωτόκολλα» ενεργειών, και γ) μηχανισμούς επίλυσης συναρμοδιοτήτων και εξισορρόπησης των συμφερόντων[23].

3.1. Η ανάγκη για ένα ενιαίο «κέντρο διακυβέρνησης» των σιδηροδρόμων προβάλλει πιο επιτακτική από ποτέ, υπό την έννοια που το θέτει ο καθηγητής Μακρυδημήτρης, «ως ένα αυστηρό σύστημα εποπτείας, ρυθμιστικών κανόνων και αρχών» των διάσπαρτων και ενίοτε αντικρουόμενων συμφερόντων, υπό την καθοδήγηση του κατάλληλου θεσμικού ενορχηστρωτή, είτε αυτός είναι ένας αμιγώς κυβερνητικός φορέας είτε μία Ανεξάρτητη Αρχή.

Το ζήτημα του συντονισμού των εμπλεκόμενων φορέων αναδεικνύεται σε κεντρικό, καθώς ο διαχωρισμός σιδηροδρομικών λειτουργιών σε συνδυασμό με τη γεωγραφική και κατά αντικείμενο κατάτμηση των έργων (π.χ. διακριτές εργολαβίες για ραδιοκάλυψη, σηματοδότηση και σύγχρονη τηλεδιοίκηση[24]) γεννά πληθώρα επικαλύψεων και «γκρίζες ζώνες» ως προς τις αρμοδιότητες του κάθε μέρους στους τομείς αφενός του σχεδιασμού των έργων και της λειτουργίας του δικτύου και αφετέρου της πιστοποίησης της κατάστασης της υποδομής και των διαφορετικών συστημάτων διαχείρισης, είτε αυτά αφορούν τους υπόχρεους της συντήρησης είτε τους παρόχους μεταφορικών υπηρεσιών.

Η απουσία ενός τέτοιου συντονιστικού κέντρου έχει ως αποτέλεσμα να μην είναι σαφές σήμερα ούτε καν το πώς πιστοποιείται η πραγματική κατάσταση του δικτύου προκειμένου να κυκλοφορούν σε αυτό τρένα με 200 km/h. Ερμηνευτικά προκύπτει ότι ο ΟΣΕ, 12ως αποκλειστικά αρμόδιος για τη συντήρηση και λειτουργία της υποδομής, έχει την τελική ευθύνη. Από αυτήν δεν απαλλάσσεται, ωστόσο, ο πάροχος, ιδίως όταν γνωρίζει «από πρώτο χέρι» την κατάσταση της υποδομής, αλλά δεν αντιδρά με το επιχείρημα ότι η ευθύνη της υποδομής ανήκει στον ΟΣΕ και ότι δεν βαρύνεται με κάποια συμβατική υποχρέωση για υλοποίηση έργων ασφαλείας.

3.2.α. Τα προβλήματα συντονισμού εντείνονται στον επίμαχο τομέα του σχεδιασμού και της κατασκευής των έργων, καθώς η αδυναμία κοινής και ενιαίας δράσης μεταξύ του ΟΣΕ, ως διαχειριστή της υποδομής, και της ΕΡΓΟΣΕ, ως φορέα υλοποίησης των έργων, έχουν συμβάλει καθοριστικά στις καθυστερήσεις στην παράδοση των έργων, λόγω των συνεχών αναθεωρήσεων των αρχικών προδιαγραφών και των συνεχών παρατάσεων των συμβατικών χρόνων. Η έλλειψη συντονισμού αφορά κυρίως τη συστηματική συνεργασία ΟΣΕ - ΕΡΓΟΣΕ[25] ως προς τη σύνταξη των προδιαγραφών των έργων που προκηρύσσονται, προκειμένου να λαμβάνεται υπόψη η πραγματική κατάσταση των υποδομών και τα λειτουργικά προβλήματα που έχουν εμφανιστεί στην πράξη. Χαρακτηριστική περίπτωση ανορθολογικής προκήρυξης έργων και εξόφθαλμης μελετητικής αστοχίας είναι η σύνταξη τευχών δημοπράτησης, χωρίς να έχει ληφθεί υπόψη η πραγματική κατάσταση που δημιούργησαν οι κλοπές του υλικού και η αντικειμενική αδυναμία υποστήριξης των προκηρυσσόμενων συστημάτων από τους διαθέσιμους προμηθευτές. Εξίσου αποκαλυπτικό είναι ότι το 2018 η ΓΑΙΑΟΣΕ αναγκάστηκε να επαναπροκηρύξει το έργο αυτόματης τηλεδιοίκησης ETCS για να διασφαλίσει τη συμβατότητά του με το σύστημα γραμμής που είχε εν τω μεταξύ τροποποιηθεί σε σχέση με την αρχική προκήρυξη.

β. Η αδυναμία διασταύρωσης των πραγματικών στοιχείων και το έλλειμμα πρόσβασης σε κρίσιμες πληροφορίες για τον σχεδιασμό και την εκτέλεση των έργων ενισχύονται από τις συνθήκες «περιχαράκωσης» των φορέων στα όρια των τυπικών αρμοδιοτήτων τους, καθώς και του ανταγωνισμού μεταξύ τους, με αποτέλεσμα να μην μπορούν ούτε να πιστοποιηθούν με τον ίδιο τρόπο απλά γεγονότα ούτε να διατυπωθούν κοινές εκτιμήσεις, όπως για παράδειγμα για το εάν πληρούνται οι προϋποθέσεις της οριστικής ή της διοικητικής παραλαβής των έργων, για το ποιο είναι το ακριβές ποσοστό ολοκλήρωσής τους, για τη λειτουργική ετοιμότητα των συστημάτων διαχείρισης (όπως π.χ. το σύστημα τηλεδιοίκησης), ή για τα αίτια της αδρανοποίησης του ολοκληρωμένου συστήματος ραδιοκάλυψης. Ακόμη και σήμερα δεν υπάρχει πειστική εξήγηση γιατί η σύμβαση του έργου ραδιοκάλυψης (GSM-R) εμφανίζεται «ολοκληρωμένη» στην επίσημη ιστοσελίδα της ΕΡΓΟΣΕ, ενώ το σύστημα κινητής τηλεφωνίας δεν έχει ακόμη τεθεί σε λειτουργία από τον ΟΣΕ[26].

Η απουσία συντονισμού πλήττει, τέλος, όπως θα διαπιστωθεί και σε επόμενη ενότητα για τη διαχείριση των συμβάσεων, και την ίδια την εσωτερική λειτουργία της ΕΡΓΟΣΕ. Εκδηλώνεται με τη μορφή της «λειτουργικής αυτονόμησης» των διαφορετικών μονάδων της εταιρείας που αναλαμβάνουν την εκτέλεση διαφορετικών συμβάσεων, συμπληρωματικών ή σε διεπαφή μεταξύ τους, και έχει ως αποτέλεσμα την έλλειψη διαλειτουργικότητας των έργων και τις συνεχείς 13τροποποιήσεις στο αντικείμενο και τα χρονοδιαγράμματα των παραδοτέων.

4. Προβληματική εσωτερική λειτουργία του συστήματος διοίκησης

Το τέταρτο μεγάλο ζήτημα που αναδεικνύεται είναι το απολύτως επισφαλές και παρωχημένο μοντέλο «εσωτερικής λειτουργίας» του συστήματος διοίκησης των σιδηροδρομικών μεταφορών. Η προβληματική «εσωτερική λειτουργία» δεν αφορά τόσο τους αναχρονισμούς με την καταγραφή της κίνησης σε «τεφτέρια», αλλά πρωτίστως α) τις βασικές παραδοχές για τις προϋποθέσεις ασφαλούς λειτουργίας του δικτύου, β) την απουσία τεκμηρίωσης των αποφάσεων με συγκεκριμένα δεδομένα και προκαθορισμένους στόχους, και γ) την ανεπάρκεια των «πρωτοκόλλων λειτουργίας»[27] και των συναφών διοικητικών αυτοματισμών.

4.1. Στην πραγματικότητα, η ασφαλής λειτουργία του χειροκίνητου μεταβατικού συστήματος διαχείρισης της κυκλοφορίας βασίζεται στη σωρευτική συνδρομή δύο προϋποθέσεων: α) της πιστής τήρησης των διαδικασιών που περιγράφουν ο Γενικός Κανονισμός Κίνησης (ΓΚΚ) και το Σχέδιο Διαχείρισης Ασφάλειας και β) της στελέχωσης των θέσεων σταθμαρχών, κλειδούχων και μηχανοδηγών από επαρκές και άρτια εκπαιδευμένο προσωπικό με προηγούμενη πιστοποιημένη εμπειρία. Η πιστή τήρηση των διαδικασιών προϋποθέτει, ωστόσο, με τη σειρά της, την εφαρμογή λεπτομερών «πρωτοκόλλων», στα οποία θα έπρεπε κανονικά να αποτυπώνονται αναλυτικά τα διαδοχικά βήματα κάθε επιχειρησιακής λειτουργίας, καθώς και οι ασφαλιστικές δικλείδες και εγγυήσεις για την αποφυγή του «ανθρώπινου λάθους», όπως εν προκειμένω η παρουσία δύο επιπλέον σταθμαρχών ή η λειτουργία δευτεροβάθμιου κέντρου ελέγχου, ως πρόσθετο «φίλτρο» των επιχειρησιακών αποφάσεων. Αυτό σημαίνει ότι και ο τρόπος ρύθμισης της επικοινωνίας Σταθμάρχη - κλειδούχων - μηχανοδηγών θα έπρεπε να περιγράφεται εξαντλητικά σε ένα τέτοιο «πρωτόκολλο λειτουργίας», εύληπτο και λεπτομερές, προς αποφυγή κάθε αμφιβολίας για μια εναλλακτική επιλογή (π.χ. για την επιλογή της χειροκίνητης λειτουργίας ή τη χάραξη αυτόματης πορείας[28]), όπως και για την ενδεδειγμένη στάση ως προς τον έλεγχο μιας εντολής[29] (π.χ. παροχή 14διευκρινίσεων για αλλαγή πορείας ή ύψωση «κόκκινης σημαίας» από μηχανοδηγούς). Η εκπαίδευση μάλιστα του προσωπικού έπρεπε να επικεντρώνεται στην εξοικείωση των διαφορετικών συντελεστών της κυκλοφορίας με αυτόν τον «κώδικα επικοινωνίας» Σταθμάρχη - μηχανοδηγών[30], ώστε να ενεργοποιούνται οιονεί «αυτόματο τρόπο» οι αντισταθμιστικοί μηχανισμοί αυτοδιόρθωσης των σφαλμάτων μέσω της ανταλλαγής πληροφοριών και εκτιμήσεων.

Στο πλαίσιο αυτό κινούνται και οι καταληκτικές συστάσεις του Πορίσματος, ιδίως όταν προτείνεται «ραδιοεπικοινωνία των σταθμαρχών με τους μηχανοδηγούς με πιο αυστηρό, τυποποιημένο και μη επιδεχόμενο παρεκκλίσεις πρωτόκολλο, ανάλογο με αυτό που ισχύει στις αεροπορικές μεταφορές και σε άλλα σιδηροδρομικά δίκτυα, δηλαδή συγκεκριμένο λεκτικό, φρασεολογία, καταγραφή από τον μηχανοδηγό του περιεχομένου του εκάστοτε τηλεγραφήματος, έτσι ώστε να εμπεδώσει το μήνυμα που έλαβε και να επαληθευτεί από τους δύο συνδιαλεγόμενους (σταθμάρχη και μηχανοδηγό) η ορθή καταγραφή του».

4.2. Στο ίδιο πνεύμα προτείνεται και η «ριζική αναθεώρηση του ισχύοντος Γενικού Κανονισμού Κίνησης» σε ό,τι αφορά ιδίως στη ραδιοεπικοινωνία και στην άστοχη αφαίρεση από τους προϊσταμένους των αμαξοστοιχιών των καθηκόντων ελέγχου ασφαλούς κυκλοφορίας (στα οποία περιλαμβάνονταν παλαιότερα οι επικοινωνίες με όλους τους σταθμούς σε ολόκληρη τη διαδρομή του δρομολογίου, προκειμένου να επιβεβαιώνεται η ασφαλής πορεία του συρμού). Κοινή, επίσης, είναι η διαπίστωση ότι η συνεχής εκπαίδευση του προσωπικού ασφαλείας δεν θα έπρεπε να εξαντλείται στην απόκτηση θεωρητικών γνώσεων, αλλά να εμπλουτίζεται με την πρακτική εξάσκηση του προσωπικού για τη μετάγγιση επαγγελματικής πείρας από 15πιο έμπειρα στελέχη, ώστε να επιτυγχάνεται η πολύπλευρη εξοικείωση με τον χειρισμό πολύπλοκων καταστάσεων υπό συνθήκες πίεσης, ενώ στη συνέχεια ο βαθμός ετοιμότητας θα πρέπει να αξιολογείται πριν από την ανάθεση συγκεκριμένων καθηκόντων.

Αντί των αυστηρών αυτών προϋποθέσεων που θα έπρεπε να τηρούνται απαρέγκλιτα, ιδίως όταν δεν λειτουργούν τα σύγχρονα συστήματα σηματοδότησης και τηλεδιοίκησης, τα «πρωτόκολλα επικοινωνίας» παρέμεναν ασαφή και αόριστα, ενώ οι ασφαλιστικές δικλείδες είχαν ατονήσει (διπλοβάρδιες σταθμαρχών[31]) ή απενεργοποιηθεί (διακοπή λειτουργίας δευτεροβάθμιου κέντρου[32]), τη στιγμή που η ιδιάζουσα μεταβατική φάση επέβαλλε το ακριβώς αντίθετο: να ρυθμίζονται στην εντέλεια τα πάντα με πρόσθετες εγγυήσεις, να τηρούνται αυστηρά οι όροι του Γενικού Κανονισμού Κίνησης από όλα τα εμπλεκόμενα μέρη (σταθμάρχες, κλειδούχους, μηχανοδηγούς) και να μην εγκαταλείπεται η διαχείριση της κυκλοφορίας στην ευσυνειδησία και τις ικανότητές τους.

4.3.α. Εδώ πρέπει να επισημανθεί άλλη μία ιδιομορφία ως προς το καθεστώς εκπαίδευσης, αλλά και το «επαγγελματικό περίγραμμα» των καθηκόντων του σταθμάρχη. Σε αντίθεση με τους μηχανοδηγούς, που ακολουθούν ειδικό πρόγραμμα εκπαίδευσης που εποπτεύεται από τη ΡΑΣ, για να αποκτήσουν αρχικά την «ευρωπαϊκή άδεια οδήγησης» και αργότερα το πιστοποιητικό ασφαλείας τους, μετά από ειδίκευση στο τροχαίο υλικό που θα οδηγήσουν, η εκπαίδευση των σταθμαρχών ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του ΟΣΕ, ο οποίος εκδίδει και τα σχετικά πιστοποιητικά τους. Η έλλειψη ενός ενιαίου και συνολικού προγράμματος εκπαίδευσης των συντελεστών της κυκλοφορίας, με κοινό σύστημα εποπτείας, ενιαία κριτήρια και ενοποιημένες διαδικασίες αξιολόγησης, καταλείπει πολλές αμφιβολίες σχετικά με την αξιοπιστία των μορφών εκπαίδευσης και των πιστοποιήσεων από την πλευρά του ΟΣΕ, εάν ληφθεί υπόψη η απουσία κάθε αντισταθμιστικού ή εποπτικού αντίβαρου σε αυτή τη δραστηριότητά του.

β. Στην πρόσφατη απόφαση 24/2023 της Ολομέλειας της ΡΑΣ («Πόρισμα» ΡΑΣ), η οποία εκδόθηκε στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς της ως Εθνικής Αρχής Ασφάλειας Σιδηροδρομικών Μεταφορών για άσκηση αυτεπάγγελτων ελέγχων, εξετάστηκε ο κύκλος της εκπαίδευσης του Προσωπικού Κλάδου Κυκλοφορίας, στον οποίο συμμετείχε ο Σταθμάρχης που εμπλέκεται στο δυστύχημα. Η Ολομέλεια της ΡΑΣ αποφάσισε τη λήψη έκτακτων προσωρινών μέτρων, λόγω σοβαρών ενδείξεων παράβασης όρων της κείμενης σιδηροδρομικής νομοθεσίας κατά την εκπαίδευση των Σταθμαρχών, που ενέχει άμεση, σοβαρή και επικείμενη απειλή για τη δημόσια ασφάλεια. Ειδικότερα, επιβλήθηκε στον διαχειριστή της υποδομής (ΟΣΕ) η υποχρέωση να μην απασχολεί σε θέσεις κρίσιμων καθηκόντων ασφάλειας («θέσεις κρίσιμων καθηκόντων»), σύμφωνα με τον Εκτελεστικό Κανονισμό (ΕΕ) 2019/773, το σύνολο των υποψήφιων σταθμαρχών οι οποίοι μετείχαν στη «Βασική Εκπαίδευση Προσωπικού Κλάδου Κυκλοφορίας (Σταθμάρχες)» με κωδ. 22075 και 22076[33]. Στο Πόρισμα διαπιστώνεται, κατά τον ίδιο τρόπο, ότι δεν 16μπορεί να εξαχθεί ασφαλές συμπέρασμα για το εάν οι εκπαιδευόμενοι σταθμάρχες έλαβαν την προβλεπόμενη από τον οδηγό σπουδών «Βασική Εκπαίδευση Προσωπικού Κλάδου Κυκλοφορίας», καθώς «δεν προκύπτει με βεβαιότητα ότι οι υποψήφιοι σταθμάρχες ολοκλήρωσαν τον προβλεπόμενο Β΄ κύκλο θεωρητικής εκπαίδευσης (177 ωρών) που αναφέρεται (στον οικείο Οδηγό) ότι θα διεξαγόταν μετά την ολοκλήρωση του Α΄ κύκλου εκπαίδευσης (535 ωρών), και μάλιστα παράλληλα με την Πρακτική Εκπαίδευση των 75 υποχρεωτικών ημερών». Με άλλα λόγια, «δεν προκύπτει σαφώς ότι ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής (ΟΣΕ) εξασφάλισε, όπως όφειλε, πλήρες πρόγραμμα κατάρτισης του προσωπικού», ενώ παράλληλα πιθανολογείται ότι «ο θεωρητικός και πρακτικός κύκλος εκπαίδευσης που παρείχε ο Διαχειριστής της Σιδηροδρομικής Υποδομής (ΟΣΕ) σε προσωπικό του ΟΣΕ που επιτελεί κρίσιμα καθήκοντα (σταθμάρχες - κλειδούχους) υπήρξε ελλιπής και ανεπαρκής δεδομένου ότι δεν πιστοποιούνται με σχετικές βεβαιώσεις των αρμοδίων υπηρεσιών οι καταρτίσεις σταθμαρχών, οι οποίες πρέπει να περιλαμβάνουν εκπαίδευση για τις απαραίτητες γνώσεις, κανόνες και διαδικασίες λειτουργίας, σηματοδότηση και σύστημα ελέγχου - χειρισμού, καθώς και διαδικασίες έκτακτης ανάγκης που ισχύουν για τα εκτελούμενα δρομολόγια»[34].

4.4. Τέλος, στοιχείο εξόχως προβληματικής εσωτερικής λειτουργίας συνιστά και το γεγονός ότι τόσο τα έργα συντήρησης όσο και τα μέτρα διαχείρισης της υποδομής προγραμματίζονται και εκτελούνται με απολύτως ελλιπή και ανεπαρκή δεδομένα. Με άλλα λόγια, η ίδια κακοδαιμονία που υπονομεύει τη δημοπράτηση των έργων και τη διαμόρφωση των προδιαγραφών τους, πλήττει και το στάδιο υλοποίησης της συντήρησης και εγκατάστασης των συστημάτων ασφαλείας. Σημαντικές λύσεις μπορούν να προσφέρουν στο επίπεδο αυτό η δημιουργία γεωβάσης δεδομένων με τη χρήση συστημάτων GIS, η αξιοποίηση του Γραμμικού Συστήματος Αναφοράς (LRS), όπως και η χρήση του Μοντέλου Δομικών Πληροφοριών (ΒΙΜ), που θα συλλέγει πληροφορίες από αισθητήρες στην υποδομή, ώστε να παρέχεται η δυνατότητα επίβλεψης και πρόβλεψης της μελλοντικής κατάστασης της υποδομής. Μια τέτοια εξέλιξη θα λειτουργούσε υποστηρικτικά και για την επεξεργασία μιας «εθνικής στρατηγικής συντήρησης του δικτύου», που θα επέτρεπε την ιεράρχηση των σχετικών έργων και θα έδινε ασφαλείς πληροφορίες για την «εικόνα της στιγμής» (Προτάσεις ΣΕΕ 2021).

5. Απουσία αξιοκρατικών επιλογών και αξιολόγησης στις «κρίσιμες θέσεις»

Συναφής με τα παραπάνω, είναι η πέμπτη παθογένεια, που αφορά τις συνθήκες περιορισμένης αξιοκρατίας και ελλιπούς αξιολόγησης στον τρόπο επιλογής και διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού των σιδηροδρόμων.

5.1. Κατ’ αρχάς, είναι προφανές ότι στο πλαίσιο μιας μεταβατικής περιόδου με κύριο χαρακτηριστικό τις σημαντικές ελλείψεις στον τομέα της ασφάλειας και τα προβλήματα τεχνολογικού εκσυγχρονισμού, η κατάλληλη στελέχωση των «κρίσιμων θέσεων» αποκτά ιδιαίτερη βαρύτητα για την ομαλή λειτουργία του συστήματος διαχείρισης. Η συνεχής εκπαίδευση του ανθρώπινου δυναμικού, η αποτροπή της «γήρανσης», η μεταφορά εμπειρίας και τεχνογνωσίας στο νέο προσωπικό πρέπει να συνδυάζονται με αξιόπιστες 17διαδικασίες επιλογής των κατάλληλων προσώπων που αναλαμβάνουν ιδιαίτερα σοβαρές ευθύνες σε ένα ρευστό και απαιτητικό περιβάλλον. Οι αξιοκρατικές αξιολογήσεις οφείλουν, επομένως, να χαρακτηρίζουν όλα τα στάδια του κύκλου διαχείρισης του προσωπικού και στελέχωσης των θέσεων, από την επιλογή των κατάλληλων προσώπων έως την εκπαίδευση, την πιστοποίηση και την ανάθεση σε αυτά συγκεκριμένων καθηκόντων (Παπατόλιας 2019, σ. 289 επ).

Πρώτα από όλα, ο προγραμματισμός της στελέχωσης θα έπρεπε να παρακολουθεί πιστά τις ανάγκες κάλυψης των «κρίσιμων θέσεων» ασφαλείας. Αυτές οι θέσεις δεν είναι νοητό να καλύπτονται ούτε με εσωτερικές μετατάξεις της τελευταίας στιγμής ούτε βέβαια με συγκυριακό εποχικό προσωπικό εξάμηνης διάρκειας μέσα από συμβάσεις έργου («μπλοκάκι»). Οι ιδιαίτερες απαιτήσεις εκπαίδευσης και εμπειρίας δεν συνάδουν ούτε με έκτακτες διαδικασίες στελέχωσης ούτε με το νομικό καθεστώς του εξωτερικού συνεργάτη. Επειδή, όμως, η υποστελέχωση του ΟΣΕ, ως κατάλοιπο της μνημονιακής περιόδου, δεν αντιμετωπίστηκε με έναν στρατηγικό σχεδιασμό της σταδιακής κάλυψης των κρίσιμων θέσεων, οι έκτακτες συνθήκες της μεταβατικής περιόδου οδήγησαν σε μία άρον-άρον στελέχωση του Οργανισμού με κάθε μέσο, ακόμη και με έκπτωση στις προδιαγραφές και τα προσόντα (π.χ. ηλικιακά όρια) που ο ίδιος ο ΟΣΕ είχε θέσει ως προαπαιτούμενα απασχόλησης. Ακόμη και οι επαγγελματικές πιστοποιήσεις υπάκουαν σε αυτή την ανάγκη της έκτακτης στελέχωσης, καθώς όλοι αντιλαμβάνονται ότι δεν αρκεί ένα 6μηνιαίο πρόγραμμα ειδικής εκπαίδευσης για την απόκτηση μιας τέτοιας πιστοποίησης ούτε βέβαια είναι εύλογο να αναλαμβάνει κανείς καθήκοντα σε ένα από τα πλέον απαιτητικά σημεία του δικτύου, μόλις 30 ημέρες μετά από την ολοκλήρωση της εκπαίδευσής του.

5.2. Είναι γνωστό ότι οι μορφές έκτακτης στελέχωσης στη χώρα μας συνδέονται συνήθως με την παρείσφρηση των ανθεκτικών πρακτικών του πελατειασμού και της κομματοκρατίας (Σωτηρόπουλος 2001) σε ένα περιβάλλον υψηλής «πολιτικοποίησης» της διοικητικής δράσης (Σωτηρόπουλος 2015 και 2021, Πραβίτα 2021). Δεν θα κάνουμε ειδική αναφορά στην απουσία αξιοκρατικής στελέχωσης όσον αφορά τη διοικητική ηγεσία των φορέων του σιδηροδρόμου ούτε θα αναλύσουμε ειδικότερα τη «συμβιωτική σχέση» (κατά την ορολογία της Κ. Σπανού) πολιτικού και διοικητικού προσωπικού στη διοίκηση των σιδηροδρομικών μεταφορών ή τους μηχανισμούς «δευτερογενούς συνενοχής» που αυτή εγκαθιστά (Τσέκος 2023, σ. 266). Αρκεί μια ματιά στη σύνθεση των οργάνων διοίκησης του ΟΣΕ, της ΕΡΓΟΣΕ και της ΓΑΙΑΟΣΕ για να αντιληφθεί κανείς την επιστροφή στις ευνοιοκρατικές πρακτικές της ημετεροκρατίας, τη στιγμή μάλιστα που έχουν «παγώσει» οι υπηρεσιακές κρίσεις και οι προϊστάμενοι των μονάδων τοποθετούνται κατά βάση με «απευθείας ανάθεση» καθηκόντων και χωρίς να έχει προηγηθεί καμία σοβαρή διαδικασία αξιολόγησης[35] (Παπατόλιας, Έκθεση ΑΣΕΠ 2022) .

5.3. Τέλος, επειδή το ζήτημα της τοποθέτησης του σταθμάρχη στη συγκεκριμένη θέση απασχόλησε έντονα την πολιτική επικαιρότητα από την άποψη της νομιμότητας των σχετικών υπηρεσιακών ενεργειών και των δημόσιων καταγγελιών για διακριτική ή πελατειακή μεταχείριση, απαιτούνται ορισμένες διευκρινίσεις υπό το φως και των σχετικών εκτιμήσεων που διατυπώνονται στο Πόρισμα της Επιτροπής:

α. Ο ΟΣΕ Α.Ε. ως δημόσια επιχείρηση ανήκει στη Γενική Κυβέρνηση, με αποτέλεσμα να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ν. 4440/2016 περί κινητικότητας, σύμφωνα με τις διατάξεις του οποίου το πρόγραμμα κινητικότητας διενεργείται σε δύο κύκλους κατ’ έτος και αφορά είτε στην κάλυψη κενών θέσεων με μετάταξη είτε στην κάλυψη προσωρινών αναγκών με απόσπαση. Στο πλαίσιο του πρώτου κύκλου κινητικότητας, οι ενδιαφερόμενοι φορείς αποστέλλουν στην Κεντρική Επιτροπή Κινητικότητας τα αιτήματά τους για κάλυψη θέσεων με μετάταξη ή απόσπαση, συνοδευόμενα από έκθεση αναφορικά με το υπηρετούν προσωπικό, τις εκτιμώμενες αποχωρήσεις λόγω συνταξιοδότησης και τις τυχόν τρέχουσες διαδικασίες προσλήψεων. Επίσης, το αίτημα για κάθε θέση περιλαμβάνει το περίγραμμα της θέσης εργασίας, καθώς και τυχόν πρόσθετα απαιτούμενα τυπικά ή ουσιαστικά προσόντα, κατά περίπτωση. Ο κάθε φορέας δύναται, παρά το γεγονός ότι κατ’ αρχάς δεν τίθεται ένα γενικό ηλικιακό όριο για τις μετατάξεις, να θέσει μια τέτοια προϋπόθεση, εφόσον αυτή μπορεί να αιτιολογηθεί 18ειδικά από τη φύση των καθηκόντων της προς κάλυψη θέσης. Για την αξιολόγηση των υποψηφίων, λαμβάνονται κατά βάση υπόψη η συνάφεια των τυπικών και ουσιαστικών προσόντων τους με την προκηρυσσόμενη θέση, οι εκθέσεις αξιολόγησης, η εμπειρία στην άσκηση αντίστοιχων καθηκόντων και κάθε στοιχείο από το προσωπικό μητρώο του υπαλλήλου που καταδεικνύει την καταλληλότητά του για τη συγκεκριμένη θέση. Σε κάθε περίπτωση, το αρμόδιο τριμελές όργανο αξιολόγησης μπορεί να διενεργήσει συνέντευξη, άλλως συντάσσει πρακτικό επιλογής ειδικά αιτιολογημένο, το οποίο περιλαμβάνει συγκριτική αξιολόγηση των υποψηφίων, καθώς και εισήγηση για τον καταλληλότερο υποψήφιο.

β. Στην προκειμένη περίπτωση, στο πλαίσιο του 1ου κύκλου κινητικότητας έτους 2022, ο ΟΣΕ υπέβαλε αίτημα στην Κεντρική Επιτροπή Κινητικότητας για την κάλυψη μιας θέσης σταθμάρχη ΔΕ με σχέση ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου στη Λάρισα, με μετάταξη. Το αίτημα περιελάμβανε το περίγραμμα της θέσης εργασίας, καθώς και τα πρόσθετα τυπικά ή ουσιαστικά προσόντα του φορέα υποδοχής, ήτοι ο υπό μετάταξη υπάλληλος να χειρίζεται ηλεκτρονικό υπολογιστή και να έχει ηλικία έως και 48 έτη. Η ανάγκη καθορισμού ανώτατου ορίου ηλικίας εναρμονιζόταν με την τότε ισχύουσα απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης (ΔΙΠΠ/Φ.ΗΛ/15/14391/2006) που προέβλεπε ειδικό όριο ηλικίας διορισμού για το προσωπικό του ΟΣΕ, το οποίο ειδικά για τους Σταθμάρχες ΔΕ ανερχόταν στο 28ο έτος. Ο λόγος ήταν ότι η συγκεκριμένη ειδικότητα είναι επιφορτισμένη με αυξημένης ευθύνης καθήκοντα, όπως η ασφαλής κυκλοφορία αμαξοστοιχιών και επιβατικού κοινού και η φύλαξη της σιδηροδρομικής υποδομής, που απαιτούν ιδιαίτερες σωματικές και διανοητικές ικανότητες, αλλά και σημαντική σιδηροδρομική εξειδίκευση και εμπειρία, κατά κανόνα στον ΟΣΕ. Η ηλικία τους έπρεπε, επίσης, να εξασφαλίζει επαρκή χρόνο παραμονής στον Οργανισμό, που θα τους επέτρεπε να αποκτήσουν τις απαιτούμενες δεξιότητες. Η απόφαση αυτή τροποποιήθηκε με νεότερη απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών (ΔΙΠΑΑΔ/Φ.ΗΛ/71/9254/24.6.2022), που ανέβαζε το όριο ηλικίας για τους υπαλλήλους ΔΕ κατηγορίας, μεταξύ αυτών και των Σταθμαρχών, από τα 28 στα 42 έτη. Αντίστοιχα, ειδικό ανώτατο όριο ηλικίας είχε τεθεί από τον ΟΣΕ και για τις ειδικότητες ΔΕ Προσωπικού Ελιγμών Κλειδούχων (48 έτη), ΔΕ Τεχνιτών Ηλεκτρονικών (50 έτη) και ΔΕ Τεχνιτών Ηλεκτρολόγων (50 έτη)[36].

γ. Όπως συμπεραίνει το Πόρισμα, «το Τριμελές Όργανο αξιολόγησης της αίτησης μετάταξης όφειλε να την απορρίψει λόγω έλλειψης του πρόσθετου απαιτούμενου προσόντος, δηλαδή της μη υπέρβασης του 48ου έτους ηλικίας και να μην παράσχει τη σύμφωνη γνώμη του. Και τούτο διότι κατά τον χρόνο αυτόν, ήτοι την 13η.5.2022 που συνεδρίασε δεν είχε εκδοθεί ο νέος Εσωτερικός Κανονισμός Λειτουργίας του ΟΣΕ με την παραπάνω απόφαση του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών με αριθμό 157192/20.5.2022, που δημοσιεύτηκε στις 30.5.2022 (Β΄ 2623/30.5.2022) και στο άρθρο 33 της οποίας προβλέφθηκε ρητά ότι ο υπό μετάταξη υπάλληλος πρέπει να κατέχει τα απαιτούμενα ουσιαστικά και τυπικά προσόντα για τη θέση στην οποία μετατάσσεται, εκτός της ηλικίας. Ίσχυε κατά συνέπεια η γενική διάταξη του άρθρου 6 παρ. 4 του ν. 4440/2016, που προβλέπει ότι δύναται ο φορέας υποδοχής στο αίτημα που υποβάλλει προς την ΚΕΚ να περιλαμβάνει και τυχόν πρόσθετα απαιτούμενα τυπικά ή ουσιαστικά προσόντα, κατά περίπτωση, στην περίπτωσή μας δε και το ανώτατο ηλικιακό όριο. Το γεγονός ότι με την απόφασή του με αριθμό 5964/13.10.2021 το Διοικητικό Συμβούλιο του ΟΣΕ είχε εγκρίνει τον παραπάνω νέο Εσωτερικό Κανονισμό Λειτουργίας κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης του ΟΣΕ ως φορέα υποδοχής στην ΚΕΚ για την κάλυψη των αναφερομένων σε αυτή θέσεων μέσω της κινητικότητας, δεν μεταβάλει τα όσα προαναφέρθηκαν, αφού σύμφωνα με το άρθρο 18 του ν. 3891/2010 ο Κανονισμός τίθεται σε ισχύ με απόφαση του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών και όχι του ΔΣ του ΟΣΕ. Σύμφωνα δε με το άρθρο 111 της παραπάνω ΥΑ, η έναρξη ισχύος του Κανονισμού αρχίζει 19από την επομένη της δημοσίευσης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ήτοι από 31.5.2022, οπότε και καταργείται η προηγούμενη απόφαση του Υπουργού Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, υπό στοιχεία Φ.8/30400/3540/1.3.2012, όπως ίσχυε, στην οποία δεν υπήρχε διάταξη που να ρυθμίζει ειδικότερα τα ζητήματα των μετατάξεων».

6. Αδιαφάνεια, αποτυχία ελέγχων και διαπλοκή στη διαχείριση των συμβάσεων

Το έκτο κομβικό σημείο της τραγωδίας έγκειται στο καταστροφικό μείγμα αδιαφάνειας και αναποτελεσματικότητας σε όλα τα στάδια διαχείρισης των συμβάσεων των σιδηροδρομικών έργων (δημοπράτηση, υλοποίηση, αναθεώρηση), σε συνδυασμό με την αποτυχία των προληπτικών και των κατασταλτικών ελέγχων να αντιμετωπίσουν τις επιπτώσεις της κακοδιαχείρισης (καθυστερήσεις, υπερβάσεις, συνεχείς παρατάσεις).

6.1. Η ολοκλήρωση των σιδηροδρομικών έργων στη χώρα μας εξελίσσεται εδώ και 20 χρόνια περίπου σε μια δυσάρεστη υπόθεση αλλεπάλληλων διαγωνισμών ανάθεσης, που είτε ανατρέπονται υπό το φως των νέων δεδομένων είτε παραμένουν μετέωροι λόγω μεταβολής των συνθηκών. Πρόκειται για ένα πεδίο όπου μαίνονται οι ανταγωνισμοί συμφερόντων ενόψει της διεκδίκησης περιζήτητων συμβάσεων συντήρησης, καθώς και οι ενδοεταιρικές διενέξεις για την κατανομή των μεγάλων ωφελημάτων[37], ενώ, παράλληλα, οι αναθεωρήσεις του αρχικού συμβατικού αντικειμένου, οι σημαντικές υπερβάσεις σε κόστος και χρονοδιάγραμμα και οι συνεχείς παρατάσεις στα παραδοτέα αποτελούν τον κανόνα και όχι την εξαίρεση[38].

Κατά γενική εκτίμηση, η βασική συνθήκη της κακοδαιμονίας είναι οι κατατμήσεις των έργων και των συμβατικών αντικειμένων (απόρροια είτε κακού σχεδιασμού είτε διαπλοκής), που παράγουν το μεγάλο έλλειμμα συντονισμού αφενός μεταξύ ΟΣΕ και ΕΡΓΟΣΕ και αφετέρου μεταξύ των εσωτερικών μονάδων της τελευταίας. Το έλλειμμα αυτό εκδηλώνεται κυρίως με τις μελετητικές αστοχίες και τις ελλιπείς προδιαγραφές των έργων σε πρώτο στάδιο, καθώς και με τον κακό χρονικό προγραμματισμό της υλοποίησης των συμβάσεων, ο οποίος, σε συνδυασμό με την «περιορισμένη πληροφόρηση» (Έκθεση ΕΑΔ 2021) για την κατάσταση του δικτύου, προκαλεί προβλήματα διαλειτουργικότητας των υποδομών και υπέρμετρες καθυστερήσεις για την ανάταξή τους. Πέρα, όμως, από τα δομικά προβλήματα του κατακερματισμού των αρμοδιοτήτων και της σύγχυσης μεταξύ ΟΣΕ και ΕΡΓΟΣΕ, των ρόλων του σχεδιασμού και της υλοποίησης στην κατασκευή των έργων, αξίζει να αναρωτηθούμε για τους λόγους που δεν λειτούργησαν ευεργετικά οι έλεγχοι, προληπτικοί και κατασταλτικοί, των εξωτερικών ελεγκτικών σωμάτων, ώστε να διευθετηθούν οι αμφισβητήσεις και να αποφευχθούν οι καθυστερήσεις.

6.2. α. Κατ’ αρχάς, είναι γεγονός ότι οι έλεγχοι νομιμότητας από την πλευρά της δικαιοσύνης, αντί να συμβάλουν στην εμπέδωση συνθηκών διαφάνειας και καλόπιστης στάσης των αναδόχων, συνέτειναν αντιθέτως στην έξαρση του πολέμου των συμφερόντων, που εξελίχθηκε σε «πόλεμο προσφυγών». Οι μεγάλες, μάλιστα, καθυστερήσεις στη δικαστική επίλυση των υποθέσεων αξιοποιήθηκαν από τις εταιρείες ως διαπραγματευτικό ατού για την ενίσχυση της θέσης τους και την αποδοχή των απαιτήσεών τους, οι οποίες συνηθέστερα μεταφράζονταν σε υπέρβαση στο κόστος και το χρονοδιάγραμμα παράδοσης (Παυλόπουλος 2014, σ. 392 επ.).

β. Ούτε, όμως, η Αστυνομία μπόρεσε να αποτρέψει την επαναλαμβανόμενη λεηλασία του δικτύου από τις γνωστές «συμμορίες του σκραπ», με τις γνωστές διασυνδέσεις στο εσωτερικό του ΟΣΕ, με αποτέλεσμα 20την αδυναμία σύνδεσης παλαιών και νέων εργολαβιών και της επαναπροκηρύξεις των έργων με νέες προδιαγραφές[39].

γ. Εξίσου αναποτελεσματικές ήταν και οι παρεμβάσεις των αρχών οικονομικού ελέγχου, όπως η ΕΔΕΛ[40], η οποία στην περίπτωση της διαβόητης σύμβασης 717 με αντικείμενο την ανάταξη της σηματοδότησης[41] άργησε να συντονιστεί με την αναθέτουσα αρχή για την από μέρους της τήρηση των όρων νομιμότητας, γεγονός που προκάλεσε σημαντικές καθυστερήσεις. Γενικότερα, πάντως, πρέπει να αναγνωρίσουμε ότι οι κανόνες και οι διαδικασίες που έχουν θεσπιστεί χάριν της διαφάνειας και της χρηστής διαχείρισης «εργαλειοποιούνται» και αυτοί από τα πολλαπλά ιδιοτελή συμφέροντα, που τους αξιοποιούν επιλεκτικά σε ένα πολυσύνθετο πλαίσιο διαπραγμάτευσης ωφελημάτων, με πολλαπλούς «παίκτες αρνησικυρίας» (Τσεμπελής 2002) και συνεχούς διαχείρισης ενός συστήματος «κατανομής λαφύρων» (Τσέκος 2023, σ. 266).

δ. Ούτε, όμως, το υπερπληθωρικό πλέγμα των Ανεξάρτητων Αρχών (ΕΑΔΗΣΥ[42], ΕΑΠΠ), που δραστηριοποιούνται στον τομέα του συμβατικού ελέγχου, ούτε καν οι Διαχειριστικές Αρχές των συγχρηματοδοτούμενων21 προγραμμάτων[43], ενεργοποιήθηκαν αποτελεσματικά για να προτείνουν ένα βιώσιμο σχέδιο απεμπλοκής των συμβάσεων, το οποίο θα απέτρεπε την εσκεμμένη διάλυση των εταιρικών σχημάτων και θα επέτρεπε τη συντονισμένη υλοποίησή τους. Σε ένα τέτοιο περιβάλλον αποτυχίας των εσωτερικών και εξωτερικών ελεγκτικών μηχανισμών, καταφανούς αδυναμίας συντονισμού των φορέων του σιδηροδρόμου, έξαρσης των ατεκμηρίωτων αυτοσχεδιασμών και όξυνσης των επιχειρηματικών συγκρούσεων, το πρώτο θύμα ήταν η διαφάνεια στη διαχείριση των έργων προς όφελος της διαπλοκής μεταξύ αναδόχων, Δημοσίου και σιδηροδρομικών επιχειρήσεων.

6.3.α. Δεν πρέπει να λανθάνει της προσοχής μας ότι ο βασικός λόγος που η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρέπεμψε στα μέσα Φεβρουαρίου 2023 τη χώρα μας στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο ήταν η μη συμμόρφωσή της με τους κανόνες που διασφαλίζουν τη διαφάνεια των δαπανών για τη βελτίωση των υποδομών και την κατάρτιση συγκεκριμένης στοχοθεσίας για την πραγματοποίηση των έργων[44]. Η δέσμευση για την τήρηση των κανόνων αυτών έπρεπε να αποτυπώνεται σε μία ειδική συμφωνία της αρμόδιας Εθνικής Αρχής Ασφαλείας (ΡΑΣ) με τον διαχειριστή της υποδομής (ΟΣΕ), στην οποία θα καταγράφονταν λεπτομερώς οι υποχρεώσεις του κάθε μέρους για την τήρηση των προδιαγραφών ασφαλείας του «ενιαίου σιδηροδρομικού χώρου». Καθώς, όμως, έπρεπε να αναφέρεται στη συμφωνία και η λειτουργία των ολοκληρωμένων συστημάτων ασφαλείας (ETCS), τα οποία καρκινοβατούσαν και δύσκολα μπορούσαν να ενταχθούν σε ένα επίσημο κείμενο, το ελληνικό κράτος πλήρωσε με μια ακόμη παραπομπή τις σχεδιαστικές ανεπάρκειες και την αδιαφανή λειτουργία του.

β. Η έλλειψη διαφάνειας αποδεικνύεται και από τη «μειωμένη ευαισθησία» των Αρχών του σιδηροδρόμου στα διαδοχικά «σήματα κινδύνου» και την πληθώρα των εξωτερικών αντιδράσεων για θέματα προβληματικής διαχείρισης, στοιχείο που χαρακτηρίζει τα «μη περατά» και «κλειστά» συστήματα διοίκησης και διαχείρισης ωφελημάτων. Έτσι, ούτε α) τα πολλαπλά «επεισόδια» με επιβάτες, ούτε β) η συχνότητα των μικρότερης εμβέλειας «ατυχημάτων», ούτε γ) τα εξώδικα των εργαζομένων για μη τήρηση των κανόνων ασφαλείας, ούτε δ) η ερευνητική δημοσιογραφία (από το 2020 έρευνα του MIIR για την υψηλή επικινδυνότητα των συστημάτων ασφαλείας), ούτε ε) η «πανηγυρική» παραίτηση μελών διοίκησης της ΕΡΓΟΣΕ με συγκεκριμένες καταγγελίες για φαινόμενα κακοδιαχείρισης των συμβάσεων (μη τήρηση φυσικού αντικειμένου, αναίτια αποξήλωση υφιστάμενων συστημάτων, μη τήρηση προδιαγραφών ασφαλείας, υπέρβαση χρονοδιαγραμμάτων), ούτε καν στ) οι επίσημες διαδικασίες κοινοβουλευτικού ελέγχου με τις απανωτές ερωτήσεις για τα ίδια θέματα ήταν παράγοντες ικανοί να διαταράξουν τις εσωτερικές «αδράνειες» του συστήματος διαχείρισης των συμβάσεων και να προκαλέσουν τις αναγκαίες διορθώσεις. Το αποτέλεσμα είναι γνωστό: η διαβόητη σύμβαση 717 παρουσιάζει μέχρι σήμερα 12 παρατάσεις και υπερτριπλασιασμό του συμβατικού χρόνου παράδοσης[45]… Πολλά ερωτηματικά, επίσης, γεννώνται εάν ληφθεί υπόψη πρώτον, ότι ήδη από 22το 2020 έρευνα του MIIR είχε επισημάνει την υψηλή επικινδυνότητα των συστημάτων ασφαλείας στον ελληνικό σιδηρόδρομο και, δεύτερον, ότι ακόμη δεν ανιχνεύεται πειστική εξήγηση για τους λόγους που η σύμβαση για το έργο ραδιοκάλυψης (GSM-R) εμφανίζεται «ολοκληρωμένη» στην επίσημη ιστοσελίδα της ΕΡΓΟΣΕ, την ίδια στιγμή που το σύστημα κινητής τηλεφωνίας παραμένει σε αχρησία.

γ. Τα θέματα αυτά επαναφέρουν στο προσκήνιο τις «επικίνδυνες σχέσεις» του τριγώνου ΟΣΕ - ΕΡΓΟΣΕ – Ανάδοχοι[46], οι οποίες επηρέαζαν με έναν «δυναμικό» τρόπο τις προσωρινές και τις οριστικές παραλαβές των έργων, όπως και τις τελικές «διοικητικές παραλαβές», προκαλώντας έντονο προβληματισμό για τον βαθμό «αποικιοποίησης» του σιδηροδρομικού χώρου από τα ανταγωνιστικά ιδιωτικά συμφέροντα[47].

6.4. Στη χώρα μας, βεβαίως, ισχύουν και εφαρμόζονται οι ενωσιακές Οδηγίες για τις διαγωνιστικές διαδικασίες στις δημόσιες συμβάσεις, που έχουν ενσωματωθεί στον ν. 4412/2016 (Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ), όπως τροποποιήθηκε πρόσφατα με τον ν. 4782/2021 και τον ν. 4912/2022. Η νομοθεσία αυτή για τις δημόσιες συμβάσεις είναι αχανής, συχνά αντιπαραγωγική και διαρκώς μεταβαλλόμενη, χωρίς, όμως, να εξασφαλίζεται η απλούστευση των διαδικασιών. Εάν μάλιστα στη μέγγενη της διαπλοκής προστεθούν και οι παραδοσιακές παθογένειες του Ελληνικού Δημοσίου, όπως οι πελατειακές ρυθμίσεις, η επιμέρους νομοθέτηση με στόχο τη νομιμοποίηση υφιστάμενων πρακτικών και η ανορθολογική διάρθρωση των υπηρεσιών, τότε έχουμε ένα παζλ ρυθμίσεων, πρακτικών και πολύπλοκων διαδικασιών (παρά την τυποποίηση διακηρύξεων και τευχών της ΕΑΔΗΣΥ), που περιορίζουν δραστικά τις δυνατότητες προσαρμογής μιας σύμβασης στις ανάγκες διαχείρισης ενός έργου, δυσχεραίνουν τη συμμετοχή νέων εταιρειών σε δημόσιους διαγωνισμούς και φαλκιδεύουν τον ανταγωνισμό προς όφελος κατεστημένων, οιονεί μονοπωλιακών συμφερόντων που ελέγχουν κατ’ ουσίαν τη σιδηροδρομική αγορά.

6.5 Ενώ, όμως, τα θέματα της ασφάλειας αναδεικνύονταν από όλες τις πλευρές, είναι απορίας άξιο γιατί οι φορείς σχεδιασμού και υλοποίησης των έργων δεν προέβαλαν εμφατικά τον επείγοντα χαρακτήρα της ολοκλήρωσής τους, αλλά εγκλωβίστηκαν σε ατέρμονες διαπραγματεύσεις υπό την απειλή δικαστικών προσφυγών και νέων καθυστερήσεων. Δεν εντοπίζονται, άραγε, στο ισχύον κανονιστικό πλαίσιο έκτακτες λύσεις «express» διαδικασιών, που αντιμετωπίζουν τη δυστοκία ολοκλήρωσης των έργων όταν υπάρχουν θέματα ασφαλείας, ή έστω άλλα μέσα πίεσης στους αναδόχους για να ολοκληρώσουν το έργο τους; Ή μήπως υπάρχουν (όπως π.χ. η κίνηση της διαδικασίας έκπτωσης για παραβίαση συμβατικών όρων ή η επιβολή υψηλών προστίμων), αλλά σπανίως ενεργοποιούνται λόγω της ασθενούς διαπραγματευτικής θέσης του Δημοσίου έναντι των εργολάβων; Μήπως, τέλος, η «ανοχή» και η «επιείκεια» έναντι της καταχρηστικής συμπεριφοράς των αναδόχων ή ακόμη και οι αναίτιες «αδράνειες» στην έναρξη υλοποίησης των έργων (προκλητικές σε ορισμένες πρόσφατες «συμπληρωματικές συμβάσεις») φανερώνουν μια βαθύτερη σχέση εξάρτησης, εάν όχι «ομηρίας», μεταξύ παραγόντων του Δημοσίου και κέντρων ιδιωτικής ισχύος;

23Αυτή η αναρώτηση καθιστά περισσότερο επίκαιρες από ποτέ τις προτάσεις του Συλλόγου Ελλήνων Συγκοινωνιολόγων που επιμένουν αφενός στη δημιουργία ενός σαφούς «Εθνικού Κανονιστικού Πλαισίου Τεχνικών», που θα διευκολύνει το έργο των ελεγκτικών υπηρεσιών και θα καθοδηγεί πλήρως τη μελετητική και κατασκευαστική δραστηριότητα, και αφετέρου στην κατάρτιση ενός νέου «Εθνικού Πλαισίου Δημοπράτησης», που θα συμβάλει στην εξοικονόμηση μελετητικού χρόνου, τον περιορισμό των αυθαίρετων εκτιμήσεων και την εξασφάλιση «αυτόματων επικαιροποιήσεων», εξορθολογίζοντας σημαντικά τις συνθήκες δημοπράτησης και ολοκλήρωσης των έργων[48].

7. Απουσία εθνικής στρατηγικής και κακή χρήση των κοινοτικών πόρων

Το έβδομο σημείο που αναδεικνύεται αφορά τον προγραμματισμό του Δημοσίου για την αξιοποίηση των χρηματοδοτήσεων της ΕΕ που αφορούν την υλοποίηση των σιδηροδρομικών έργων (Σπινέλλης 2023). Όπως έχει ήδη επισημανθεί, ο λειτουργικός κατατεμαχισμός του σιδηροδρόμου έχει επηρεάσει αρνητικά τον ενιαίο προγραμματισμό των δράσεων και τη διαμόρφωση μιας ιεραρχημένης εθνικής στρατηγικής για την αξιοποίηση και την κατανομή των πόρων της ΕΕ.

7.1. Το γεγονός ότι την τελευταία 20ετία έχουν εισρεύσει στη χώρα μας περί τα 3 δισ. κοινοτικών χρηματοδοτήσεων για τον σιδηρόδρομο, χωρίς όμως η επένδυση αυτή να αξιολογείται ως αποδοτική ή να έχει επιφέρει τα αναμενόμενα αποτελέσματα, θέτει το μείζον ζήτημα του ορθολογικού σχεδιασμού των πολιτικών αξιοποίησης αυτών των πόρων (Πασσάς/Τσέκος 2009, Spanou 2016). Παράλληλα, καθίσταται απολύτως επίκαιρη η αναζήτηση και θέσπιση των κατάλληλων θεσμών ενός σύγχρονου «Αναπτυξιακού Κράτους», που θα είναι σε θέση να ιεραρχούν τις δημόσιες επενδύσεις ανά πεδίο και αντικείμενο και να συντονίζουν αποτελεσματικά την υλοποίησή τους[49]. Το πιο σοβαρό ζήτημα αφορά τον τρόπο διάθεσης των πόρων σε ένα προκαθορισμένο πλαίσιο σαφών εθνικών προτεραιοτήτων (Παπατόλιας 2020, σ. 112 επ). Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, θα φάνταζε παράδοξο έως εξωφρενικό να προκηρύσσονται νέα έργα βελτίωσης ή επέκτασης των υποδομών μακροπρόθεσμης προτεραιότητας, όταν παραμένουν ανενεργά ή ημιτελή τα σύγχρονα συστήματα διαχείρισης της κυκλοφορίας και αναβάθμισης του επιπέδου ασφάλειας των μεταφορών.

7.2.α. Το γεγονός ότι οι σιδηροδρομικές μεταφορές ρυθμίζονται κατά βάση με εθνικές και όχι με ευρωπαϊκές στρατηγικές, έχει επιτείνει τα φαινόμενα της έλλειψης σοβαρού προγραμματισμού και της έξαρσης του αυτοσχεδιασμού, ενίοτε έκδηλα πελατειακού, των εκάστοτε κυβερνώντων. Μια προσεκτική εξέταση των διοικητικών επιπτώσεων της ένταξης της χώρας μας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης επιβεβαιώνει ότι η υιοθέτηση των τεχνικών δημόσιου προγραμματισμού της ΕΕ και η τυπική συμμόρφωση με τις λειτουργικές απαιτήσεις των ευρωπαϊκών χρηματοδοτήσεων δεν κατόρθωσαν 24να εμπεδώσουν μια γενικότερη κουλτούρα ορθολογικού σχεδιασμού και τεκμηρίωσης των πολιτικών και των προτεραιοτήτων. Όπως παρατηρεί ο Θ. Τσέκος, τα αποτελέσματα της εφαρμογής των εργαλείων του επιχειρησιακού σχεδιασμού (Σχέδια Δράσης, Τεχνικά Δελτία, SWOT Αναλύσεις, ex ante, on going και ex post Αξιολογήσεις) παρέμειναν περιορισμένα, καθώς τα πραγματικά κριτήρια κατανομής των πόρων υπάκουσαν σε άλλου τύπου σκοπιμότητες, που πόρρω απείχαν από κάθε έννοια ορθού προγραμματισμού. Τα σύγχρονα εργαλεία διοίκησης εκφυλίστηκαν έτσι σταδιακά σε ανούσιες λεπτομέρειες και «ενέργειες ρουτίνας», γεγονός που μετριάστηκε σημαντικά βεβαίως την περίοδο της δημοσιονομικής επιτήρησης, δεδομένου ότι συγκεκριμένες ενέργειες και εκροές ήταν συμβατικά απαιτητές ή επιτάσσονταν από τις προϋποθέσεις της «αιρεσιμότητας» (Σπανού 2021, Αλεξόπουλος 2023). Ακόμη κι αυτές, όμως, ακυρώνονταν από το ευρύτερο πολιτικο-διοικητικό σύστημα, με αποτέλεσμα αφενός «οι επείσακτες μέθοδοι να προσαρμοστούν στο εγχώριο διοικητικό γίγνεσθαι και όχι το αντίθετο» (Tσέκος 2009, σ. 122 - 139 και 2018) και αφετέρου να επιτείνεται το «συστηματικό έλλειμμα υλοποίησης μεταρρυθμίσεων» (Αλεξόπουλος 2019).

β. Εξίσου προβληματικό και παράδοξο είναι και το ότι η ΕΕ, παρότι διαθέτει υπέρογκα ποσά για τις ελληνικές σιδηροδρομικές μεταφορές, δεν επιχειρεί να καλύψει, με έναν άτυπο έστω τρόπο, αυτό το έλλειμμα προγραμματισμού, προκειμένου να εξασφαλίσει την πραγματική απόδοση των δημοσίων επενδύσεων. Είναι χαρακτηριστικό ότι εμφανίζεται ιδιαίτερα διστακτική και ανεκτική τόσο απέναντι στις καθυστερήσεις υλοποίησης των συγχρηματοδοτούμενων έργων όσο και ως προς την τήρηση των προϋποθέσεων της Οδηγίας για τον Ενιαίο Σιδηροδρομικό Χώρο, εξαντλώντας την αυστηρότητά της σε ορισμένες απολύτως οριακές περιπτώσεις, όπως η μακρόχρονη άρνηση της χώρας μας να συμμορφωθεί με συγκεκριμένες τυπικές προϋποθέσεις της ισχύουσας ενωσιακής νομοθεσίας (σύναψη συμφωνίας Δημοσίου - ΟΣΕ).

Η στάση αυτή της ΕΕ σηματοδοτεί μία αντίφαση, καθώς από τη μία οι ενωσιακοί θεσμοί παρέχουν αφειδώς κονδύλια για υποδομές, ενώ από την άλλη στέκουν περίπου αδιάφοροι στη μη ορθολογική αξιοποίηση αυτών των πόρων, είτε πρόκειται για το αναχρονιστικό μοντέλο διοίκησης ή για την πλήρη αποψίλωση του έμψυχου δυναμικού του ΟΣΕ, που συντελέστηκε στα χρόνια των Μνημονίων με τις δικές τους οδηγίες και ευλογίες (Έρευνα Investigate Europe). Καθώς, όμως, η ΕΕ δεν δείχνει καμία διάθεση να καλύψει ή να αναδείξει τα ρυθμιστικά και ελεγκτικά κενά του ελληνικού συστήματος, η ευθύνη της ολοκληρωμένης προσέγγισης των σιδηροδρομικών μεταφορών ανήκει εξ ολοκλήρου στο εθνικό επίπεδο και τους θεσμούς του στρατηγικού σχεδιασμού του «Αναπτυξιακού Κράτους» (Σταθάκης 2022, Καταρτζής 2023).

7.3. Τέλος, δεν είναι λίγοι όσοι υποστηρίζουν ότι στα Τέμπη δέχθηκε ισχυρό πλήγμα, μεταξύ άλλων, και η εικόνα της σύγχρονης «ψηφιακής Ελλάδας». Η αδυναμία εφαρμογής ακόμη και τετριμμένων ψηφιακών συστημάτων για την ασφάλεια των πολιτών επαναφέρει έτσι στο προσκήνιο το ζήτημα της ουσιαστικής ιεράρχησης των δράσεων ψηφιακού εκσυγχρονισμού. Καθώς, μάλιστα, τα προγράμματα ψηφιοποίησης για την ενίσχυση της ασφάλειας είναι ιδιαίτερα δαπανηρά εν σχέσει με άλλες απλούστερες παρεμβάσεις βελτίωσης της καθημερινότητας των πολιτών, γεννάται εκ νέου το ζήτημα του πώς ιεραρχούνται οι ψηφιακές προτεραιότητες –ενόψει και της διάχυτης αβεβαιότητας για τον βαθμό αποδοτικότητας των εν λόγω ψηφιακών εφαρμογών– που εμπίπτει στα λεγόμενα «δυσεπίλυτα προβλήματα» της δημόσιας πολιτικής (Τσέκος 2023, σ. 266).

Στην έκθεση της Strategy & PwC (2022) επισημαίνεται ότι η «ψηφιοποίηση των σιδηροδρόμων γίνεται με πρωτοβουλία του παρόχου υποδομής, που συνήθως είναι ευθυγραμμισμένος –σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό– με την εθνική κυβέρνηση». Μπορεί, όμως, αυτό να συμβεί σε μία χώρα σαν τη δική μας όπου πάροχος και Δημόσιο βρίσκονται ήδη σε δικαστική διαμάχη για την επίλυση των διαφορών τους και οι φορείς της αντιπολίτευσης καταγγέλλουν την κυβέρνηση για «συμπαιγνία» και αθέτηση των «αμφίπλευρων υποχρεώσεων» για συγκεκριμένου ύψους επενδύσεις στην υποδομή; Για άλλη μια φορά, η γνωστή θεώρηση των «veto players» (Τσεμπελής 2002, Αλεξόπουλος 2019) μας επιτρέπει να αντιληφθούμε τα αίτια των αποτυχημένων πολιτικών και μεθόδων διοίκησης ως απόρροια του υψηλού βαθμού πολυπλοκότητας στο σύστημα διαμόρφωσης των δημόσιων επιλογών, το οποίο αποτρέπει τις συναινέσεις και τις συγκλίσεις πάνω σε συγκεκριμένους στρατηγικούς και επιχειρησιακούς στόχους.

25ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Συμπερασματικά, αξίζει να παρατεθούν ορισμένες από τις καταληκτικές επισημάνσεις του Πορίσματος, στις οποίες προσεγγίζεται κριτικά ο τρόπος που έγινε η ιδιωτικοποίηση των σιδηροδρομικών μεταφορών στη χώρα μας: «Η απελευθέρωση της εθνικής σιδηροδρομικής αγοράς και η εισαγωγή του ανταγωνισμού είχαν ως συνέπεια στις μεν επιβατικές μεταφορές να έχουμε ένα νέο "ιδιωτικό" μονοπώλιο (στη θέση του παλιού εθνικού), στις δε εμπορευματικές μεταφορές να έχουμε ένα περίπου μονοπώλιο, καθώς ένας "ιδιώτης" (Hellenic Train) κατέχει περισσότερο από το 95% της εθνικής εμπορευματικής σιδηροδρομικής αγοράς. Ενώ όμως στο καθεστώς πριν τη διάσπαση του ΟΣΕ και πώληση της ΤΡΑΙΝΟΣΕ το κράτος είχε τη δυνατότητα να προτάξει ως προτεραιότητα την ασφάλεια και να ρυθμίσει την αγορά με βάση την εθνική στρατηγική (π.χ. χαμηλά κόμιστρα για συγκεκριμένες κοινωνικές ομάδες), η δυνατότητα αυτή δεν υφίσταται πλέον. Το κράτος και η ΡΑΣ… μπορούν πλέον να επιβάλλουν πλήρως τις συνθήκες ασφαλείας μόνο στον ΟΣΕ (και μόνο μερικώς στην Hellenic Train), ενώ η ισορροπία της απελευθερωμένης αγοράς επαφίεται αφενός στον υποτιθέμενο ανταγωνισμό, δηλαδή πρακτικά στην εταιρεία που μονοπωλεί πλήρως τις επιβατικές σιδηροδρομικές μεταφορές και σε μεγάλο βαθμό τις εμπορευματικές σιδηροδρομικές μεταφορές, και αφετέρου στις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που επιβάλλει το Ελληνικό Δημόσιο στον Ιδιώτη». Καθώς, μάλιστα, ενδεχόμενη καταγγελία της σύμβασης μεταξύ Ελληνικού Δημοσίου και Hellenic Train και επανεθνικοποίηση της τελευταίας αξιολογείται ως ανέφικτη υπό τις παρούσες συνθήκες, το Πόρισμα αναδεικνύει την εναλλακτική λύση της «επαναδιαπραγμάτευσης μεταξύ Ελληνικού Δημοσίου και Hellenic Train των όρων παροχής του σιδηροδρομικού μεταφορικού έργου και των υποχρεώσεών της σε θέματα ασφαλείας».

Η πρακτική της τελευταίας 30ετίας μαρτυρεί ότι κάθε φορά που μια μονοπωλιακή δραστηριότητα του Δημοσίου μεταπίπτει σε ανταγωνιστική (αεροπορικές μεταφορές, τηλεπικοινωνίες, ενέργεια), είναι απολύτως αναγκαία η δραστηριοποίηση ενός Ρυθμιστικού Φορέα (Klijn 2002), που θα διοικεί αποτελεσματικά το κατατεμαχισμένο, συμβασιοποιημένο και ιδιωτικοποιημένο σύστημα παροχής υπηρεσιών (Hollow State), ενώ παράλληλα θα εποπτεύει συστηματικά την τήρηση των κανόνων ανταγωνισμού μεταξύ των ιδιωτών, θα προλαμβάνει τις καταχρηστικές συμπεριφορές των σιδηροδρομικών φορέων και θα εγγυάται τον σεβασμό των δικαιωμάτων των καταναλωτών. Αυτόν τον ρυθμιστικό ρόλο ασκούσε κατά το παρελθόν –πριν από την εφαρμογή του μοντέλου της λειτουργικής διάσπασης– το Δημόσιο, καθ’ όσον διαχειριζόταν μια μονοπωλιακή κατ’ ουσίαν δραστηριότητα. Η επιλογή, στη συνέχεια, να συσταθεί ρυθμιστική αρχή ειδικά για τους σιδηροδρόμους, με την πρόσθετη μάλιστα αρμοδιότητα της εποπτείας τήρησης του συνόλου των προϋποθέσεων για την ασφάλεια των σιδηροδρόμων, διέσπασε έτι περαιτέρω, και εν πολλοίς αδικαιολόγητα, το ήδη κατατεμαχισμένο σύστημα διοίκησης. Η συγκριτική ευρωπαϊκή εμπειρία επιβεβαιώνει, αντιθέτως, ότι τα θέματα ασφαλείας είτε ανατίθενται σε ειδική διοικητική μονάδα του Διαχειριστή Υποδομής είτε ρυθμίζονται από ειδική Διεύθυνση του αρμόδιου Υπουργείου (Υποδομών ή Μεταφορών) και πάντοτε υπό το φως της παραδοχής ότι η φύση τους, ως σχεδόν αμιγώς τεχνικά θέματα, επιτάσσει να διαχωρίζονται από εκείνα της ρύθμισης της αγοράς, που έχουν κυρίως οικονομική ή θεσμική διάσταση. Μας βρίσκει, επομένως, απολύτως σύμφωνους η πρόταση του Πορίσματος, «τα θέματα ασφαλείας των σιδηροδρόμων να αποσπασθούν από την ΡΑΣ και να ενταχθούν ως αυτοτελής Διεύθυνση εντός του ΟΣΕ, όπως συμβαίνει σε αρκετές χώρες (μεταξύ αυτών στη Γερμανία και σε άλλες 11 χώρες της ΕΕ), είτε να ενταχθούν σε φορέα ασφάλειας που θα αφορά όλα τα μέσα μεταφοράς, όπως συμβαίνει σε περισσότερες από 10 χώρες της ΕΕ». Εξίσου ορθολογική είναι η πρόταση (Πόρισμα, Βέττας 2023) και για τα υπόλοιπα ζητήματα ρύθμισης της σιδηροδρομικής αγοράς, τα οποία «θα πρέπει να επανεξετασθεί αν θα παραμείνουν σε μια αυτοτελή ΡΑΣ ή θα ενταχθούν σε μια ενιαία ρυθμιστική αρχή μεταφορών, που θα ρυθμίζει τις επιμέρους αγορές όλων των κλάδων μεταφορών (όπως π.χ. συμβαίνει στην Πορτογαλία)».

Σήμερα, υποστηρίζεται από πολλές πλευρές ότι οι αντικρουόμενες προτεραιότητες των εμπλεκομένων φορέων μπορούν να διευθετηθούν μόνο στο πλαίσιο ενός «ολοκληρωμένου σιδηροδρομικού συστήματος» με ενιαίο κεντρικό σχεδιασμό, κατά το πρότυπο της Ελβετίας, στο οποίο οι κρατικοί «Ελβετικοί Ομοσπονδιακοί Σιδηρόδρομοι» έχουν καταφέρει να ελέγχουν ουσιαστικά συγχρόνως τη σιδηροδρομική υποδομή, το τροχαίο υλικό και τη διαχείριση της κυκλοφορίας. Αυτή, βεβαίως, η προοπτική δεν ισοδυναμεί 26με άτακτη επάνοδο στην αναχρονιστική καθετοποιημένη οργάνωση ή στον ατελέσφορο συγκεντρωτισμό, αλλά με ενίσχυση, πρώτον, των διαδικασιών συντονισμού και διασφάλισης της συμπληρωματικότητας των επιμέρους λειτουργικών συστημάτων και, δεύτερον, της κρατικής εποπτείας και του ουσιαστικού ελέγχου των συνθηκών παροχής και της ποιότητας του τελικού συγκοινωνιακού προϊόντος.

Επιστρέφουμε, λοιπόν, στην αρχική μας διαπίστωση: σε ένα διασπασμένο σύστημα με ιδιωτικοποιημένες υπηρεσίες μεταφορικού έργου, τον ρόλο του «ολοκληρωτή» μπορούν να αναλάβουν μόνο οι κεντρικοί θεσμοί ενός Κράτους - Στρατηγείου (Παπατόλιας 2021 και 2022), που θα χαράσσουν την εθνική στρατηγική για τις επενδύσεις στον σιδηρόδρομο, θα προβαίνουν στην ιεράρχηση των χρηματοδοτήσεων, θα επεξεργάζονται τη συνολική στοχοθεσία για τον σιδηρόδρομο και θα εγγυώνται την ανταγωνιστική του παρουσία έναντι των άλλων μορφών μεταφορών.

Με ένα τέτοιο μοντέλο διοίκησης, μπορεί να μην πετύχουμε ποτέ τις υψηλότατες κατά κεφαλήν δαπάνες των εξαιρετικά επιτυχημένων ελβετικών σιδηροδρόμων, θα έχουμε όμως ένα στοιχειωδώς προγραμματισμένο, διαφανές και ασφαλές σύστημα σιδηροδρομικών μεταφορών, το οποίο θα παρέχει τέτοιου επιπέδου υπηρεσίες, ώστε να μην καταλύεται η εμπιστοσύνη της κοινωνίας στο πιο οικολογικό, άνετο και φιλικό προς τους πολίτες μέσο μεταφοράς.

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

Α. Κείμενα και έγγραφα που λήφθηκαν υπόψη από τη μελέτη

-Έκθεση ελέγχου της ΕΔΕΛ (2019) στη σύμβαση 717/2014.

-Έκθεση Επιτροπής για την «αναοριοθέτηση των αρμοδιοτήτων του Α.Σ.Ε.Π. στον τομέα της επιλογής επιτελικών στελεχών» (2021), (επιμ. Α. Παπατόλιας, Συντονιστής Επιτροπής). Δημοσιευμένη στην ιστοσελίδα του Διοικητικού Επιμελητηρίου Ελλάδας στις 2.10.2022.

-Προτάσεις Επιτροπής Σιδηροδρομικών Μεταφορών του Συλλόγου Ελλήνων Συγκοινωνιολόγων (2021), ‹https://www.naftemporiki.gr/society/1446322/sygkoinoniologoi-i-ischyoysa-katastasi-ston-elliniko-sidirodromo-oi-protaseis-veltiosis/03.03.2023›.

-Έκθεση της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας για τη σηματοδότηση στον σιδηρόδρομο (2021), σε ‹https://www.kathimerini.gr/society/562319218/to-porisma-tis-ethnikis-archis-diafaneias-gia-ti-simatodotisi-ston-sidirodromo/11.03.2023›.

-Πόρισμα τριμελούς Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων για το σιδηροδρομικό δυστύχημα στα Τέμπη (2023), σε ‹https://www.cnn.gr/media/com_news/attachments/1426/.pdf/20.04.2023›.

-Πανευρωπαϊκή έρευνα για τους σιδηροδρόμους του Investigate Europe (2022), σε ‹https://www.efsyn.gr/politiki/332322_skandalodeis-exaireseis-mystikes-symbaseis-kai-ependyseis/16.02.2022›.

-Συνέντευξη Ιωάννας Τσιαπαρίκου, προέδρου Ρυθμιστικής Αρχής Σιδηροδρόμων στην ΕΡΤ (2023), «Δεν ελέγχουμε εμείς την κατάσταση του δικτύου», σε ‹https://www.ot.gr/2023/03/02/epikairothta/koinonia/proedros-rythmistikis-arxis-sidirodromon-den-elegxoume-emeis-tin-katastasi-tou-diktyou/02.03.2023›.

-Πόρισμα Ρυθμιστικής Αρχής Σιδηροδρόμων, (Απόφαση 24/2023 της 205ης Συνεδρίασης της Ολομέλειας της 16.3.2023) με θέμα: «Λήψη έκτακτων μέτρων στο πλαίσιο της με αριθμό 18/1.3.2023 Απόφασης της Ολομέλειας της ΡΑΣ», σε ‹https://www.enikos.gr/wp-content/uploads/2023/03/ras.pdf›.

Β. Άρθρα, μελέτες, δημοσιεύματα

Α. Αλεξόπουλος, Η μεταρρύθμιση των πολιτικών του κράτους και ο ρόλος της δημόσιας διοίκησης, σε Α. Μακρυδημήτρης κ.ά. (επιμ.), Διοικητική Θεωρία και Πράξη - Διοίκηση και Κοινωνία, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα 2007.

Α. Αλεξόπουλος, Οι μεταρρυθμίσεις, οι παίκτες αρνησικυρίας και ο ρόλος του "επιχειρηματία πολιτικής" στην Τρίτη Ελληνική Δημοκρατία, σε Επιθεώρηση Διοικητικής Επιστήμης, τ. 22, 2019.

Α. Αλεξόπουλος, Ο ρόλος της διοίκησης στη μεταρρύθμιση του συστήματος περιβαλλοντικής αδειοδότησης, σε Κ. Σπανού (επιμ.), Η Διοίκηση στο Επίκεντρο: Προκλήσεις και Προσδοκίες του Θεσμικού Περιβάλλοντος, Παπαζήση, Αθήνα 2023, σ. 297 επ.

Α. Αλεξόπουλος (υπό έκδοση), Το Μεταρρυθμιστικό Διακύβευμα στην Ελλάδα των Μνημονίων: Επιτάχυνση ή Επιβράδυνση;, σε Α. Μακρυδημήτρης (επιμ.), Προκλήσεις και δυσχέρειες εκσυγχρονισμού της Δημόσιας Διοίκησης στην Ελλάδα σήμερα, Εκδόσεις Εθνικού Τυπογραφείου, Αθήνα 2017.

Ν. Βέττας, Για έναν επανασχεδιασμό του Δημοσίου, σε ‹https://www.kathimerini.gr/society/562328230/arthro-toy-n-vetta-stin-k-gia-enan-epanaschediasmo-toy-dimosioy/20.3.2023›.

27Κ. Γιαννακόπουλος, Ας πάρουμε στα σοβαρά καθετί δημόσιο, σε ‹https://www.constitutionalism.gr/as-paroume-sovara-katheti-dimosio/29.3.2023›.

J. Grand, The Theory of Government Failure, British Journal of Political Science 21, no. 4, 1991, σ. 423 - 42.

M. Howlett, Managing the «hollow state»: procedural policy instruments and modern governance, σε Canadian Public Administration, 43(4), σ. 412 – 431, διαθέσιμο σε ‹https://doi.org/10.1111/j.1754-7121.2000.tb01152.x/9.1.2008›.

Η. Καταρτζής, Αναπτυξιακό κράτος πρόνοιας: η Κοινωνική Πολιτική ως μέσο για ανάπτυξη, Μεταπτυχιακή Διπλωματική Εργασία στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων της Σχολής Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών (Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου), 2022.

E. H. Klijn, Governing networks in the hollow state; contracting out, process management or a combination of the two, σε Public Management Review, vol 4, no. 2, 2002, σ. 149 - 165.

S. Ladi, Evidence-Based Policy Making in Greece, 2013, σ. 71 - 78, διαθέσιμο σε ‹https://www.researchgate.net/publication/299723796›.

Σ. Λαδή, Δημόσια πολιτική στην Ελλάδα, σε Δ. Σωτηρόπουλος/Β. Νταλάκου (επιμ.), Το Σύγχρονο Διοικητικό Σύστημα στην Ελλάδα, Εκδόσεις ΕΑΠ, Πάτρα 2021, σ. 56 επ.

Σ. Λαδή/Π. Νταλάκου, Ανάλυση Δημόσιας Πολιτικής, Παπαζήση, Αθήνα 2016.

Α. Μακρυδημήτρης, Χρειαζόμαστε μια ουσιαστική επανίδρυση των σιδηροδρόμων, σε ‹https://www.liberal.gr/politiki/hreiazomaste-mia-oysiastiki-epanidrysi-ton-sidirodromon/12/03/2023›.

H. B. Milward/K. G. Provan, Managing the Hollow State: Collaboration and Contracting, σε Public Management Review 5(1), σ. 1 - 18, Μάρτιος 2003, διαθέσιμο σε ‹file:///C:/Users/user/Downloads/2003_MilwardProvan_PMR%20 (1).pdf›.

H. B. Milward/K. G. Provan, Governing the Hollow State, σε Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, Vol. 10, No. 2, Tenth Anniversary Issue (Apr. 2000), σ. 359 - 379, διαθέσιμο σε ‹https://www.jstor.org/stable/3525648›.

H. B Milward (2014), The increasingly hollow state: challenges and dilemmas for public administration, σε Asia Pacific Journal of Public Administration, Volume 36, 2014 - Issue 1: Symposium - In Celebration of Public Administration: A Vital Sustaining Force in Public Management and Governance, σ. 70 - 79, σε ‹https://doi.org/10.1080/23276665.2014.892275/24.3.2014›.

Α. Παπατόλιας, Οι 7 προτεραιότητες της ριζικής μεταρρύθμισης του Κράτους, 2023, σε ‹https://www.enainstitute.org/wp-content/uploads/2023/04/ENA_Paper›.

Α. Παπατόλιας, Επιτελικό κράτος και προοδευτική διακυβέρνηση, σε Ελληνική Επιθεώρηση Πολιτικής Επιστήμης, Αρ. 47/12.7.2022, σ. 85 - 109.

Α. Παπατόλιας, Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους. Θεωρητικό θεμέλιο, Νομοθετική κατοχύρωση, Διοικητική πρακτική, Σάκκουλας, Αθήνα 2021.

Α. Παπατόλιας, Η «Επόμενη Μέρα» του Εθνικού και Ευρωπαϊκού Συνταγματισμού. Ερμηνευτικοί (Ανα)στοχασμοί μετά την πανδημία, Παπαζήσης, Αθήνα 2020.

Α. Παπατόλιας, Η Αξιοκρατία ως αρχή και ως δικαίωμα. Θεωρητικές καταβολές, συνταγματική θεμελίωση και θεσμική πρακτική, Παπαζήσης, Αθήνα 2019.

Α. Πασσάς/Θ. Τσέκος, Εθνική Διοίκηση και Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση. Η ελληνική εμπειρία, Παπαζήση, Αθήνα 2009.

Π. Παυλόπουλος, Το Δημόσιο Δίκαιο στον αστερισμό της οικονομικής κρίσης. Ο οικονομικός «Λαβύρινθος», ο νεοφιλελεύθερος «Μινώταυρος» και ο θεσμικός «Θησέας», τόμ. 1, Β΄ έκδοση, Λιβάνη, Αθήνα 2014.

Π. Παυλόπουλος, Η Δημόσια Υπηρεσία. Μια ενδοσκόπηση του δημόσιου δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2017.

B. G. Peters, Managing the hollow state, σε International Journal of Public Administration, Vol. 17, Issue 3-4, 2007, σ. 739 - 756, διαθέσιμο σε ‹https://doi.org/10.1080/01900699408524915›.

P. H. Schuck, Why Government Fails So Often: And How It Can Do Better, Princeton University Press, 2014.

C. Spanou/D. Sotiropoulos, The odyssey of administrative reforms in Greece, 1981 – 2009: A tale of two reform paths, σε Public Administration, 89(3), 2011, σ. 723 – 37.

Κ. Σπανού, Για ένα αποτελεσματικό κράτος, Εισήγηση στην ανοιχτή συζήτηση με θέμα: «Ελλάδα: μεταρρυθμίσεις, ρήξεις, τομές», συνδιοργάνωση ΕΛΙΑΜΕΠ, ΙΟΒΕ, Kantor, Κίνηση Πολιτών, Διεθνής Διαφάνεια, Αθήνα 3 Απριλίου 2012 (Διαθέσιμο στο διαδίκτυο).

Κ. Σπανού, Μεταρρυθμίσεις στη Δημόσια Διοίκηση στη διάρκεια της κρίσης. Επισκόπηση/περιγραφή/αποτίμηση, Ερευνητικό Έργο ΕΛΙΑΜΕΠ, Παρατηρητήριο για την Κρίση, Αθήνα 2018.

Κ. Σπανού, Ποιες Μεταρρυθμίσεις; Κυβερνώντας υπό Εξωτερική Πίεση, Παπαζήσης, Αθήνα 2021.

28Δ. Σπινέλλης, Τα «πέντε γιατί» της τραγωδίας στα Τέμπη, 2023, διαθέσιμο σε ‹https://www.kathimerini.gr/society/562312516/diomidis-spinellis-ta-pente-giati-tis-tragodias-sta-tempi/›.

Γ. Σταθάκης, Το ‘αναπτυξιακό κράτος’ και η βιώσιμη ανάπτυξη της ελληνικής οικονομίας, εφημ. ΑΥΓΗ, 3.4.2023.

Α. Stainer, Hollow State, σε C. Dijkema/K. Gatelier/I. Samson/J. Tercinet, Rethinking the foundations of the State, an analysis of post-crisis situations, διαθέσιμο σε ‹https://www.irenees.net/bdf_fiche-notions-217_en.html/July 2010›.

Δ. Σωτηρόπουλος, Ελληνική δημόσια διοίκηση, οικονομική κρίση και πανδημία Covid-19, σε Δ. Σωτηρόπουλος/Β. Νταλάκου, Το Σύγχρονο Διοικητικό Σύστημα στην Ελλάδα, Εκδόσεις ΕΑΠ, Πάτρα 2021, σ. 402 επ.

Δ. Σωτηρόπουλος, Διοίκηση και Πολιτική, σε A.Ι.Δ. Μεταξάς (επιμ.), Πολιτική επιστήμη. Διακλαδική και συγχρονική διερεύνηση της πολιτικής πράξης, Τόμος VI: Συγκριτική πολιτική, συγκλίσεις και αποκλίσεις, Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου - Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου, Σιδέρης, Αθήνα 2015, σ. 249 επ.

Δ. Σωτηρόπουλος, Η κορυφή του πελατειακού κράτους - Οργάνωση, στελέχωση και πολιτικοποίηση των ανώτερων βαθμίδων της Κεντρικής Διοίκησης στην Ελλάδα (1974 - 2000), Ποταμός, Αθήνα 2001.

Σ. Τουχτίδου, Ευρωπαϊκοί Σιδηρόδρομοι: Η έκθεση που προειδοποιούσε για τα κενά στις υποδομές και την έλλειψη ενοποίησης, παρουσίαση της έρευνας "The digitization challenge for Europe’s rail sector" της Strategy & PwC, που δημοσιεύθηκε το 2022, σε ‹https://www.newmoney.gr/roh/palmos-oikonomias/europi/sidirodromi-i-ekthesi-pou-proidopiouse-gia-ta-kena-stis-ipodomes-ke-tin-ellipsi-enopiisis-pics/02.042023›.

Θ. Τσέκος, Προσεγγίζοντας το ελληνικό διοικητικό υποσύστημα υπό το πρίσμα του πολιτικού υποσυστήματος, σε Κ. Σπανού (επιμ.), Η Διοίκηση στο Επίκεντρο: Προκλήσεις και Προσδοκίες του Θεσμικού Περιβάλλοντος, Παπαζήση, Αθήνα, 2023, σ. 255 επ.

Θ. Τσέκος, Η ιστορική εξέλιξη, τα βασικά πολιτισμικά και δομο-λειτουργικά χαρακτηριστικά της δημόσιας διοίκησης και τα προβλήματα της διοικητικής μεταρρύθμισης στην Ελλάδα, σε Δ. Σωτηρόπουλος/Β. Νταλάκου, Το Σύγχρονο Διοικητικό Σύστημα στην Ελλάδα, Εκδόσεις ΕΑΠ, Πάτρα 2021, σ. 375 επ.

Θ. Τσέκος, Προγραμματισμός και Αξιολόγηση στην ελληνική Διοίκηση: Μακροχρόνιες τάσεις και οι επιδράσεις της κρίσης, σε Ευ. Μπιτσάνη/Κ. Μαυριάς/Δ. Σωτηρόπουλος/Θ. Τσέκος (επιμ.), Θεσμοί και πολιτικές τον καιρό της κρίσης. Διοίκηση, κοινωνία, υγεία και οι επιπτώσεις της κρίσης, Παπαζήση, Αθήνα 2018, σ. 57 επ.

Θ. Τσέκος, Μεταρρυθμίζοντας το Κράτος εν μέσω κρίσης: σε αναζήτηση ενός νέου παραδείγματος, σε Μεταρρυθμίσεις στη δημόσια διοίκηση: δυνατότητες, προοπτικές, αδυναμίες, Α. Μακρυδημήτρης, Μ. Σαματάς, Ε. Πρεβεδούρου, Μ.-Η. Πραβίτα (επιμ.), Σάκκουλας, 2014, σ. 75 επ.

Γ. Τσεμπελής, Παίκτες Αρνησικυρίας: Πώς λειτουργούν οι πολιτικοί θεσμοί, Παπαζήσης, Αθήνα [2002].

Α. Χατζηγεωργίου, Συνένοχοι Δημόσιο και Hellenic Train στο έγκλημα των Τεμπών, σε ‹https://www.efsyn.gr/ellada/koinonia/380850_synenohoi-dimosio-kai-hellenic-train-sto-egklima-ton-tempon/06.03.2023›.

Ε. Χριστοφιλοπούλου, Τα Υπουργεία: Κεντρικές υπηρεσίες, οργάνωση και λειτουργία, σε Δ. Σωτηρόπουλος/Β. Νταλάκου, Το Σύγχρονο Διοικητικό Σύστημα στην Ελλάδα, Εκδόσεις ΕΑΠ, Πάτρα 2021, σ. 173 επ.

[1] Κατά την κυκλοφορία των σιδηροδρομικών συρμών πρέπει να υπάρχει, μεταξύ άλλων, προστασία έναντι των κινδύνων α) της σύγκρουσης αντίθετα κινούμενων συρμών σε γραμμή δύο κατευθύνσεων κυκλοφορίας (μετωπική σύγκρουση) και β) της σύγκρουσης συρμών που κινούνται με την ίδια φορά σε γραμμή μίας ή δύο κατευθύνσεων κυκλοφορίας (οπισθομετωπική σύγκρουση). Κατά την πάγια σιδηροδρομική πρακτική, ο σκοπός αυτός επιτυγχάνεται με τον χωρισμό της γραμμής σε «τμήματα αποκλεισμού» στην ανοικτή γραμμή, στα οποία κυκλοφορεί αποκλειστικά ένας συρμός. Η οριοθέτηση και η διαχείριση των τμημάτων αποκλεισμού γίνονται με τρεις εναλλακτικούς τρόπους: α) με ηλεκτρική πλευρική σηματοδότηση, β) με συστήματα σηματοδότησης με υποβοήθηση της οδήγησης και γ) με τηλεφωνικό σύστημα αποκλεισμού.

[2] Οι Milward/Provan (2003) κατηγοριοποιούν ως εξής τις εναλλακτικές χρήσεις της μεταφοράς του «κούφιου κράτους»: «In the literature on privatization and devolution, there are two meanings attached to the hollow state metaphor. The first meaning is normative and uses the term to describe the intentional destruction of the governing capacity of the state by forces of the Right be they Margaret Thatcher or Ronald Reagan. […] From the Left, the rhetoric about streamlined government viewed as an excuse to roll back the state and cripple its capacity to govern. Our use of the term hollow state has been more circumspect. We use the term in its deflated meaning to describe the decision by a government, that as a matter of public policy, has decided to contract with third parties –nonprofits, firms, other governments– to produce taxpayer funded goods and services».

[3] Η Stainer (2010) δίνει τον ακόλουθο ορισμό του «κούφιου κράτους»: «The Hollow State concept looks at how a state that functions normally from the exterior and therefore appears as a functioning state within the international sphere, can in fact be absent and disconnected from its citizens».

[4] Η «διερεύνηση και ανάδειξη των συστημικών προβλημάτων και δυσλειτουργιών αναφορικά με το σιδηροδρομικό δυστύχημα με πυρκαγιά που έλαβε χώρα στις 28.2.2023 στην είσοδο της κοιλάδας των Τεμπών» ήταν και το αντικείμενο της τριμελούς Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων, που συστάθηκε με απόφαση του Γενικού Γραμματέα Μεταφορών του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών (περ. β΄ της παρ. 3 του άρθρου 44 του ν. 4622/2019 για το «Επιτελικό Κράτος»), με σκοπό την έκδοση σχετικού Πορίσματος, το οποίο δημοσιοποιήθηκε στις 28.2.2023.

[5] Ορισμένες χώρες (Ελλάδα, Αυστρία, Βουλγαρία, Πολωνία, Ρουμανία) συνέστησαν Ρυθμιστική Αρχή αποκλειστικά για τους σιδηροδρόμους (η Ελλάδα με τον ν. 3891/2010), άλλες (Βέλγιο, Γαλλία, Ιρλανδία, Ιταλία, Σουηδία) την ενέταξαν ως τμήμα μιας ενιαίας Ρυθμιστικής Αρχής Μεταφορών, ενώ τρεις (Γερμανία, Ολλανδία, Ισπανία) αντιμετώπισαν τη σιδηροδρομική αγορά ως μέρος όλων των ρυθμιζόμενων δραστηριοτήτων από την ενωσιακή νομοθεσία (τηλεπικοινωνίες, ενέργεια, μεταφορές).

[6] Ως «Σιδηροδρομική Διαλειτουργικότητα» νοείται η ικανότητα του Διευρωπαϊκού Σιδηροδρομικού Συστήματος να επιτρέπει την ασφαλή και συνεχή κυκλοφορία των συρμών μεταξύ των διαφόρων τμημάτων του, επιτυγχάνοντας τις απαιτούμενες επιδόσεις σε συγκεκριμένες γραμμές. Η ικανότητα αυτή εξασφαλίζεται από ένα σύνολο κανονιστικών, τεχνικών και λειτουργικών προϋποθέσεων, οι οποίες καθορίστηκαν από την οδηγία 96/48/ΕΚ, που εισήγαγε και τον σχετικό ορισμό.

[7] Το νομικό και θεσμικό πλαίσιο για την ασφάλεια των σιδηροδρόμων έχει ενσωματωθεί στην εθνική έννομη τάξη με την ψήφιση του ν. 3891/2010 «Αναδιάρθρωση, εξυγίανση και ανάπτυξη του ομίλου ΟΣΕ και της ΤΡΑΙΝΟΣΕ και άλλες διατάξεις για το σιδηροδρομικό τομέα». Περαιτέρω, με τον ν. 4408/2016, επιδιώχθηκε η εναρμόνιση της ελληνικής νομοθεσίας με τις διατάξεις της Oδηγίας 2012/34/ΕΕ για τη δημιουργία ενιαίου ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού χώρου. Με τον νόμο αυτόν θεσπίστηκαν και οι κανόνες που διέπουν τη διαχείριση της σιδηροδρομικής υποδομής και τις δραστηριότητες των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων. Ακολούθως, με τον ν. 4632/2019 «Ενσωμάτωση στην ελληνική νομοθεσία των Οδηγιών 2016/797, 2016/798 και 2016/2370 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και άλλες διατάξεις» ενσωματώθηκαν στην εθνική έννομη τάξη: α) η Οδηγία 2016/797 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαΐου 2016, σχετικά με τη διαλειτουργικότητα του σιδηροδρομικού συστήματος της ΕΕ, β) η Οδηγία 2016/798 για την ασφάλεια των σιδηροδρόμων στην ΕΕ με την αναθεώρηση του ρόλου των εθνικών αρχών ασφάλειας (ΕΑΑ) και την ανακατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ αυτών και του Οργανισμού Σιδηροδρόμων της ΕΕ, και γ) η Οδηγία 2016/2370 για το άνοιγμα της αγοράς εσωτερικών υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς επιβατών και τη διακυβέρνηση της σιδηροδρομικής υποδομής. Συγχρόνως, ισχύουν και εφαρμόζονται άμεσα οι βασικοί κανονισμοί που ρυθμίζουν τα θέματα ασφάλειας, όπως ο Εκτελεστικός Κανονισμός (ΕΕ) 2017/6 της Επιτροπής της 5ης Ιανουαρίου 2017 «για το ευρωπαϊκό σχέδιο ανάπτυξης του ευρωπαϊκού συστήματος διαχείρισης της σιδηροδρομικής κυκλοφορίας», που αποσκοπεί στο να εξασφαλίσει ότι τα οχήματα που είναι εξοπλισμένα με ERTMS θα μπορούν να εισέρχονται κανονικά σε γραμμές, λιμένες, τερματικούς σταθμούς και σταθμούς διαλογής, ο Κανονισμός 2018/762 «για τον καθορισμό κοινών μεθόδων ασφάλειας (ΚΜΑ) σχετικά με τις απαιτήσεις για το σύστημα διαχείρισης της ασφάλειας σύμφωνα με την Οδηγία 2016/798...», και οι Κανονισμοί 402/2013 για την ΚΜΑ για αξιολόγηση και εκτίμηση επικινδυνότητας και 1078/2012 σχετικά με την ΚΜΑ.

[8] Στο Πόρισμα της Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων σημειώνονται τα εξής: «Υπό την πίεση της τριμερούς επιτροπής εποπτείας της οικονομίας της χώρας, αλλά κυρίως του ΔΝΤ, η Ελλάδα προχώρησε στην καθολική απόσχιση και ιδιωτικοποίηση της εταιρείας Εκμετάλλευσης ΤΡΑΙΝΟΣΕ, που περιήλθε το 2017 στον Ιταλικό Όμιλο FS. Πρέπει να επισημανθεί ότι οι λίγες περιπτώσεις πλήρους ιδιωτικοποίησης της σιδηροδρομικής εταιρείας Λειτουργίας - Εκμετάλλευσης (π.χ. περίπτωση Σουηδίας) συνδυάστηκαν με υψηλό μεταφορικό έργο (το βασικό και ίσως μοναδικό κίνητρο για τον ιδιώτη), ισχυρή ρυθμιστική αρχή που είναι και σωστά στελεχωμένη, χαμηλά τέλη χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής (το κόστος σιδηροδρομικής υποδομής στη Σουηδία το καλύπτει κυρίως το σουηδικό κράτος) και υψηλή περιβαλλοντική ευαισθητοποίηση της κοινωνίας, που στρέφει πολίτες και εμπορεύματα προς τον σιδηρόδρομο».

[9] Στην Πανευρωπαϊκή έρευνα για τους σιδηροδρόμους του Investigate Europe, επισημαίνεται: «Η Ελλάδα είναι η μόνη χώρα της Ευρώπης που έχει εξαφανίσει τελείως από τον χάρτη της εκτέλεσης σιδηροδρομικού έργου τον κρατικό πάροχο (τον ΟΣΕ). Ακριβώς την ίδια στιγμή που στην Ιταλία η κρατική Trenitalia εκτελεί το μεγαλύτερο μέρος του μεταφορικού έργου και μοιράζεται μόνο ορισμένες γραμμές με την ιδιωτική Italo, στην Ελλάδα έχουμε περάσει από ένα δημόσιο σε ένα ιδιωτικό μονοπώλιο, τουλάχιστον ως προς τα επιβατικά τρένα. Οι όροι υπό τους οποίους συνέβη αυτό είναι επίσης μυστικοί. Η σύμβαση ιδιωτικοποίησης που υπογράφηκε το 2017 ανάμεσα στο ΤΑΙΠΕΔ και τη Ferrovie dello Stato για τη μεταβίβαση του 100% των μετοχών της ΤΡΑΙΝΟΣΕ ουδέποτε δημοσιεύθηκε, ούτε καν όταν ιδιωτική εταιρεία που εκτελεί μικρό κομμάτι των εμπορευματικών μεταφορών (η Rail Cargo Logistics Goldair) προσέφυγε στη Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρόμων (ΡΑΣ), κατηγορώντας την ΤΡΑΙΝΟΣΕ ότι, βασιζόμενη στη μυστική σύμβαση, εκμεταλλεύεται τη δεσπόζουσα θέση της. Πρόσφατα, ο υφυπουργός Μεταφορών αρμόδιος για τις υποδομές Γιώργος Καραγιάννης χαρακτήρισε τη σύμβαση αυτή "αποικιοκρατικού χαρακτήρα"».

[10]Ο ΟΣΕ αποτελεί τον Διαχειριστή της Σιδηροδρομικής Υποδομής στην ελληνική επικράτεια, που είναι αρμόδιος κυρίως για την εγκατάσταση, τη διαχείριση και τη συντήρηση της εθνικής σιδηροδρομικής υποδομής, συμπεριλαμβανομένων της διαχείρισης της κυκλοφορίας, του ελέγχου - χειρισμού και της σηματοδότησης. Το νομοθετικό πλαίσιο του ΟΣΕ ορίζει ότι οι διατάξεις του Κανονισμού Κυκλοφορίας και Ελιγμών αποβλέπουν στην ασφάλεια των προσώπων και του τροχαίου υλικού που βρίσκονται στις σιδηροδρομικές γραμμές σε κίνηση ή σε στάση, ενώ και ο εκάστοτε σταθμάρχης ευθύνεται για την ασφάλεια της κυκλοφορίας των αμαξοστοιχιών (άρθρο 1 παρ. 1 και παρ. 12 του Γενικού Κανονισμού Κίνησης ΥΑ/ΑΣ10/77243/580, Β΄ 698/2019), ενώ παρόμοια ρύθμιση στο άρθρο 1 «Έγκριση νέου Εσωτερικού Κανονισμού Λειτουργίας του ΟΣΕ» (ΥΑ 157192/20.05.2022) αναθέτει στον ΟΣΕ την ευθύνη συντήρησης και λειτουργίας της υφισταμένης υποδομής, της διαχείρισης των συστημάτων ρύθμισης και ασφάλειας της σιδηροδρομικής κυκλοφορίας κ.λπ. (βλ. και παρόμοιες ρυθμίσεις για την ασφάλεια στο άρθρο 1 και 2 της Οδηγίας ΕΕ 2016/798, που ενσωματώθηκαν στο εθνικό μας δίκαιο με το άρθρο 53 παρ. 2 και 54 - 81 του ν. 4632/2019).

[11] Στο Πόρισμα αναφέρονται τα εξής: «Το υπερκείμενο διοικητικό επίπεδο στην κλίμακα του ΟΣΕ αφορά οτιδήποτε σχετίζεται με ζητήματα ανθρώπινου δυναμικού, εκπαίδευσης, προμηθειών, έργων, συντήρησης, κυκλοφορίας. […] Το τελευταίο διοικητικό επίπεδο αφορά το εποπτεύον τον ΟΣΕ Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών και ειδικότερα οτιδήποτε έχει δικαιοδοσία για την έγκριση, εποπτεία και θέσπιση διατάξεων που αφορούν τη σιδηροδρομική ασφάλεια (ανθρώπινο δυναμικό, εκπαίδευση, τεχνολογίες, έργα, διαδικασίες, κανονισμούς, νομοθεσία). Μεταξύ των πολλών ζητημάτων για θέματα σιδηροδρομικής ασφάλειας, για τα οποία το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών είχε τον τελευταίο λόγο, πρέπει να μνημονευθούν… η έγκριση τον Μάρτιο 2019 του τροποποιημένου Γενικού Κανονισμού Κυκλοφορίας, οι καθυστερήσεις στην υλοποίηση της σύμβασης ανάταξης της φωτεινής σηματοδότησης και συστημάτων ασφαλείας την περίοδο 2016 - 2022, η μη στελέχωση της Επιτροπής Διερεύνησης Σιδηροδρομικών Ατυχημάτων, η μη επαρκής στελέχωση της ΡΑΣ την περίοδο 2017 - 2022, ώστε να μπορεί να ανταποκριθεί στα υψηλά καθήκοντα εποπτείας, ελέγχων και υλοποίησης σε θέματα σιδηροδρομικής ασφάλειας, ο μη εκσυγχρονισμός του Κανονισμού Εκπαίδευσης Σταθμαρχών, η μη στελέχωση του ΟΣΕ (περίοδος 2011 - 2022) με το απαραίτητο προσωπικό (ιδίως σε θέσεις σταθμαρχών, κλειδούχων)».

[12] Στο Πόρισμα σημειώνεται ότι στον ελληνικό σιδηρόδρομο επιτρέπονται ταχύτητες 160 km/h σε τμήματα γραμμής στα οποία δεν λειτουργεί σύστημα ηλεκτρικής πλευρικής σηματοδότησης. Το κανονιστικό πλαίσιο, του οποίου οι διατάξεις εφαρμόζονται από σταθμάρχες και μηχανοδηγούς, (άρθρο 76, εδ. 801, του ΓΚΚ) σχετικά με τα «όρια ταχύτητας των αμαξοστοιχιών ανάλογα με τη χάραξη της γραμμής», αναφέρει ότι η μέγιστη ταχύτητα αμαξοστοιχιών προσδιορίζεται: α) από τη χάραξη της γραμμής, τη συγκρότηση και την κατάστασή της, β) τη συγκρότηση και κατάσταση του εξοπλισμού ηλεκτροκίνησης, γ) τη διαρρύθμιση και κατάσταση του σηματοδοτικού εξοπλισμού, και δ) την ύπαρξη, διαρρύθμιση και λειτουργική κατάσταση του συστήματος προστασίας ETCS και από το τροχαίο υλικό που απαρτίζει την αμαξοστοιχία (επιτρεπόμενες ταχύτητες, ισχύς πέδησης). Η ισχύουσα σιδηροδρομική πρακτική γεννά πολλά ερωτηματικά, αν ληφθεί υπόψη ότι σε κανένα τμήμα του ελληνικού σιδηροδρομικού δικτύου δεν λειτουργούν ολοκληρωμένα ούτε το σύστημα της σύγχρονης σηματοδότησης (ETCS level 1) ούτε το GSM-R μεταξύ μηχανοδηγών - μηχανοδηγών και μηχανοδηγών - σταθμαρχών.

[13] Η μελέτη της εταιρείας συμβούλων Pricewaterhouse (άρθρο 3 του ν. 3891/2010) προβλέπει ως αναγκαίο προσωπικό του ΟΣΕ 2.800 άτομα, από τους οποίους 860 σταθμάρχες - κλειδούχους (προσωπικό διαχείρισης κυκλοφορίας). Το νέο οργανόγραμμα του ΟΣΕ (του Μαΐου 2022) προβλέπει για τον ΟΣΕ ως αναγκαίο προσωπικό 2.182 άτομα, από τους οποίους στην υπηρεσία κυκλοφορίας 826 άτομα. Ο ΟΣΕ είχε το 2019 1.200 περίπου εργαζόμενους και το 2022 800 εργαζόμενους με συμβάσεις εργασίας και επιπλέον 200 εργαζόμενους με συμβάσεις έργου. Στο Πόρισμα αναφέρεται ότι «την τελευταία δεκαετία το προσωπικό του ΟΣΕ ήταν περίπου στα ίδια επίπεδα και συστηματικά λιγότερο από το ½ του απαιτούμενου (σύμφωνα με εκτιμήσεις ανεξάρτητων προς τον ΟΣΕ διεθνών Αξιολογητών). Η αφαίμαξη αξιόμαχου δυναμικού από τον ΟΣΕ είναι μια από τις αιτίες μείωσης των επιπέδων ασφαλείας, παράλληλα με τη διαρκή καταστροφή ή θέση εκτός λειτουργίας του απαραίτητου για την ασφάλεια τεχνολογικού εξοπλισμού, που την ημέρα του δυστυχήματος ήταν αντίστοιχος με αυτόν που είχε η Ελλάδα στη δεκαετία του 1980».

[14] Μεταξύ πολλών αναφορών στο Πόρισμα για τα θέματα της στελέχωσης και του προσωπικού, σημειώνεται το εξής: «Μέχρι την τροποποίηση του ΓΚΚ τον Μάρτιο του 2019, επιβαλλόταν για κάθε συρμό η παρουσία Προϊσταμένου αμαξοστοιχίας, με ουσιαστικά καθήκοντα ελεγκτή κάθε διαδικασίας και λεπτομέρειας εντός του συρμού και δυνατότητα αυτόματης πέδησης του συρμού, όποτε το έκρινε απαραίτητο. Στο προϊσχύσαν (προ του Μαρτίου 2019) καθεστώς του ΓΚΚ, ο Προϊστάμενος της αμαξοστοιχίας ασκούσε κάποιας μορφής εποπτεία και επί του Μηχανοδηγού. Οι υπερεξουσίες αυτές του Προϊσταμένου αμαξοστοιχίας καταργήθηκαν με τον ισχύοντα τη μέρα του δυστυχήματος ΓΚΚ, ο οποίος απλώς εκχωρεί σε έναν από τους συνοδούς περιορισμένα καθήκοντα οιονεί Προϊσταμένου αμαξοστοιχίας. Αν είχε διατηρηθεί το προϊσχύσαν του Μαρτίου 2019 καθεστώς του ΓΚΚ, το ανθρωποτεχνικό σύστημα 1ου επιπέδου (Μηχανοδηγός) θα είχε υπεράνω αυτού ένα ανθρωποτεχνικό σύστημα 2ου επιπέδου (Προϊστάμενος αμαξοστοιχίας), που θα είχε ίσως εντοπίσει ότι ο συρμός IC 62 εισήλθε στη γραμμή καθόδου και ή θα είχε επικοινωνήσει με τον Σταθμάρχη Λάρισας ή θα είχε ακινητοποιήσει ακαριαία και επιτόπου τον συρμό κάνοντας χρήση του άρθρου 1204 του ΓΚΚ».

[15] Το σύστημα αυτό περιγράφεται ως εξής στο Πόρισμα: «Η τηλεδιοίκηση συνίσταται στη διαχείριση της κυκλοφορίας από έναν κεντρικό χειριστή (που υποκαθιστά πολλούς σταθμάρχες) με χρήση του πίνακα κυκλοφορίας και των δυνατοτήτων που αυτός παρέχει. Στην τηλεδιοίκηση, ο κεντρικός χειριστής χειρίζεται κάθε σταθμό σαν να ήταν ο ίδιος σταθμάρχης και σαν να βρισκόταν επιτόπου. Ο σταθμάρχης που παίρνει μια εντολή από τον κεντρικό χειριστή, ελέγχει αν οι συνθήκες ασφαλείας του σταθμού και της γραμμής επιτρέπουν την υλοποίηση μιας διαδρομής και κατόπιν την πραγματοποιεί. […] Το σύστημα διεξαγωγής της κυκλοφορίας με τηλεδιοίκηση και ηλεκτρική σηματοδότηση έχει την ασφαλιστική δικλείδα ότι δεν μπορούν να χαραχθούν αυτόματα μη συμβατά μεταξύ τους δρομολόγια. Επιπλέον, η συγκέντρωση του προσωπικού σε μία θέση επιτρέπει τη διαχείριση της κυκλοφορίας από ένα άτομο, διασφαλίζοντας καλύτερη και συνεκτικότερη λήψη αποφάσεων, καθώς αυτό το άτομο έχει την εικόνα της κυκλοφορίας από ένα ευρύ τμήμα γραμμής. Αυτό του επιτρέπει να αξιολογεί τις συνέπειες που θα έχουν οι αποφάσεις που θα λάβει σε όλο το πλέγμα των κυκλοφορουσών αμαξοστοιχιών. […] Αν επομένως μεταξύ Λάρισας - Ν. Πόρων είχε αποκατασταθεί και η φωτεινή σηματοδότηση και η τηλεδιοίκηση, η χάραξη δρομολογίου του IC 62 θα γινόταν από τον κεντρικό χειριστή και θα διαβιβαζόταν για εκτέλεση στον Σταθμάρχη Λάρισας. Ο τελευταίος θα έλεγχε το χαραχθέν από τον κεντρικό χειριστή δρομολόγιο του IC 62 και κατόπιν ή θα το υλοποιούσε ή θα διατύπωνε στον κεντρικό χειριστή πιθανές αντιρρήσεις. Συνεπώς στην τηλεδιοίκηση ο κεντρικός χειριστής (δηλαδή το ανθρωποτεχνικό σύστημα 1ου επιπέδου) θα είχε ένα (επίσης ανθρωποτεχνικό) 2ο επίπεδο ελέγχου (τον Σταθμάρχη). Προκύπτει λοιπόν ότι στην περίπτωση της τηλεδιοίκησης το επίπεδο ασφαλείας προσεγγίζει το μέγιστο, χωρίς ωστόσο να το εξασφαλίζει».

[16] Σύμφωνα με τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Σιδηροδρόμων (ERA), προϋπόθεση για την κυκλοφορία συρμών με ταχύτητες μεγαλύτερες από 160 km/h είναι η λειτουργία συστήματος ETCS τουλάχιστον επιπέδου 1, το οποίο με τη σειρά του προϋποθέτει σύστημα φωτεινής σηματοδότησης, αλλά όχι απαραίτητα τηλεδιοίκησης (που ωστόσο είναι επιθυμητή). Αν λειτουργούσε το ETCS την ημέρα του δυστυχήματος και χαρασσόταν το δρομολόγιο του IC 62 στη γραμμή καθόδου από τον Κεντρικό Χειριστή Τηλεδιοίκησης), ο επόμενος από τη Λάρισα σταθμός (Ν. Πόροι) δεν θα έδινε ελεύθερη τη γραμμή καθόδου για τον εμπορικό 63503 και το φωτόσημα στην έξοδο από Ν. Πόρους προς Λάρισα θα ήταν κόκκινο. Αν ο μηχανοδηγός του 63503 δεν συμμορφωνόταν και παραβίαζε το κόκκινο φωτόσημα εξόδου από Ν. Πόρους, θα ενεργοποιείτο από το σύστημα ETCS η αυτόματη πέδηση και για τους δυο αντιθέτως κινούμενους συρμούς IC 62 και εμπορικό 63503, οι οποίοι θα ακινητοποιούνταν ακαριαία. Όπως αναφέρει το Πόρισμα, «πολύ απλά, με το σύστημα ETCS σε λειτουργία και με δεδομένο ότι θα γινόταν η χάραξη δρομολογίου από τον χειριστή του σταθμού (τηλεδιοικούμενου ή όχι) η περίπτωση να γίνει μια μετωπική ή οπισθομετωπική σύγκρουση θα είχε αποφευχθεί».

[17]Η Ευρωπαϊκή Ένωση, έχοντας ως κύριο στόχο την επίτευξη της διαλειτουργικότητας και τη δημιουργία μιας ενιαίας σιδηροδρομικής αγοράς, δημιούργησε το ERTMS (European Rail Traffic Management System, Ευρωπαϊκό Σύστημα Διαχείρισης Σιδηροδρομικής Κυκλοφορίας), το οποίο περιλαμβάνει δύο διακριτά υποσυστήματα, το ETCS και το GSM-R. Το σύστημα ETCS (European Train Control System) αποτελεί το πρότυπο Ευρωπαϊκό σύστημα αυτόματης προστασίας συρμών (ATP, Automatic Τrain Protection), που σχεδιάστηκε για να υποκαταστήσει σταδιακά την πληθώρα συστημάτων ATP εθνικής εμβέλειας. Στη χώρα μας επελέγη προς εγκατάσταση το ETCS επιπέδου 1, που λειτουργεί μόνο όταν υπάρχει ήδη στη γραμμή ηλεκτρική πλευρική σηματοδότηση, ώστε ο υπάρχων εξοπλισμός να λειτουργεί παράλληλα με το ETCS. Το σύστημα GSM-R (Global System Mobile - Railways), από την άλλη πλευρά, αποτελεί το πρότυπο Ευρωπαϊκό σύστημα ασύρματων τηλεπικοινωνιών για σιδηροδρομικές εφαρμογές (ψηφιακό σύστημα ραδιοεπικοινωνίας) και επιτρέπει την απευθείας επικοινωνία του προσωπικού της σιδηροδρομικής κυκλοφορίας (μηχανοδηγοί, σταθμάρχες, Κέντρο Ελέγχου Κυκλοφορίας). Το σύστημα αυτό προϋποθέτει την εγκατάσταση του απαραίτητου εξοπλισμού επί της γραμμής και επί των συρμών και βασίζεται στο κλασικό δίκτυο κινητής τηλεφωνίας. Τέλος, το τηλεφωνικό σύστημα αποκλεισμού, ως σύστημα περιορισμένης τεχνολογικής αξιοπιστίας, πρέπει να εφαρμόζεται σε τμήματα μικρής κυκλοφορίας (ιδίως σε τμήματα μονής γραμμής δυο κατευθύνσεων κυκλοφορίας). Στην περίπτωση αυτή, ακολουθούνται από τους σταθμάρχες τα εξής 4 βήματα: α) αίτηση από τον σταθμάρχη του σταθμού Α προς τον σταθμάρχη του σταθμού Β για παραχώρηση ελεύθερης γραμμής, β) χορήγηση ελεύθερης γραμμής από τον σταθμάρχη του σταθμού Β, γ) αγγελία από τον σταθμάρχη του σταθμού Α αναχώρησης συρμού από τον σταθμό Α με προορισμό τον σταθμό Β, και δ) αγγελία από τον σταθμάρχη του σταθμού Β ότι αφίχθη στον σταθμό Β ο συρμός που είχε αγγελθεί.

[18] Η ηλεκτρική πλευρική σηματοδότηση στο τμήμα Λάρισα - Θεσσαλονίκη τέθηκε από τον Ιούλιο του 2019 εκτός λειτουργίας (μετά την πυρκαγιά στο κέντρο τηλεδιοίκησης της Λάρισας), με αποτέλεσμα η διαχείριση της σιδηροδρομικής κυκλοφορίας να γίνεται με τηλεφωνικό σύστημα αποκλεισμού, δηλαδή αναγκαστικά και αποκλειστικά με εξασφάλιση ελεύθερης γραμμής, μετά από τις κατάλληλες ενέργειες των σταθμαρχών των σταθμών Λάρισας και Ν. Πόρων.

[19] Το σύστημα GSM-R είναι εγκατεστημένο από το 2018 στον σιδηροδρομικό άξονα Κιάτο - Αθήνα - Θεσσαλονίκη - Προμαχώνας/Ειδομένη, αποτελείται από 103 κεραίες και οπτικές ίνες επί της γραμμής, έχει ραδιοκάλυψη και στις 27 σήραγγες από το Κιάτο έως τον Προμαχώνα, αλλά δεν καλύπτει το τμήμα Τιθορέας - Δομοκού. Σημειωτέον ότι η σύμβαση 100012/2006 του συστήματος ραδιοκάλυψης GSM-R ολοκληρώθηκε και παραδόθηκε από την ανάδοχο στην ΕΡΓΟΣΕ και από την ΕΡΓΟΣΕ στον ΟΣΕ, με υπερδεκαετή καθυστέρηση, χωρίς, όμως, να έχει τοποθετηθεί μέχρι σήμερα σε όλους τους νέους συρμούς της Hellenic Train. Αν λειτουργούσε πλήρως το σύστημα GSM-R, ο μηχανοδηγός του IC 62 θα είχε τη δυνατότητα να επικοινωνήσει με τον μηχανοδηγό του αντίθετα κινούμενου εμπορικού συρμού 63503, με αποτέλεσμα να αντιληφθούν αμφότεροι ότι τελούσαν σε πορεία σύγκρουσης. Όπως επισημαίνεται στο Πόρισμα, «θα υπήρχε η δυνατότητα για ένα δεύτερο ανθρωποτεχνικό επίπεδο επιβεβαίωσης και αποτροπής ως προς τη διαχείριση του πρώτου ανθρωποτεχνικού επιπέδου (σταθμάρχης Λάρισας)».

[20] Η Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρόμων (ΡΑΣ) συστάθηκε με το άρθρο 22 του ν. 3891/2010, στο οποίο περιγράφονται κατά βάση και οι αρμοδιότητές της να α) παρακολουθεί και εποπτεύει την τήρηση των κανόνων ανταγωνισμού, β) διενεργεί ελέγχους κατόπιν προσφυγών ή αυτεπάγγελτα, γ) εξασφαλίζει ότι τα τέλη χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής είναι σύμφωνα με το π.δ. 41/2205, δ) ασκεί τα καθήκοντα της Εθνικής Αρχής Ασφάλειας Σιδηροδρομικών Μεταφορών, σύμφωνα με το άρθρο 15 του π.δ. 160/2007, όπως αυτό τροποποιήθηκε με το άρθρο 85 παρ. 2 του ν. 4199/2013 και ε) έχει δικαιοδοσία για τα σιδηροδρομικά οχήματα του άρθρου 46 του ν. 4632/2019. Ως Εθνική Αρχή Ασφάλειας για τις σιδηροδρομικές μεταφορές, η ΡΑΣ: α) χορηγεί έγκριση ασφάλειας στον διαχειριστή της υποδομής, β) χορηγεί πιστοποιητικά ασφάλειας στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, γ) χορηγεί πιστοποιητικό Υπεύθυνου για τη Συντήρηση Φορέα εμπορευματικών φορταμαξών, δ) εκτελεί τα καθήκοντα της «Αρμόδιας Αρχής» σχετικά με διεθνείς σιδηροδρομικές μεταφορές επικίνδυνων εμπορευμάτων, ε) χαράσσει στρατηγική και εφαρμόζει σχέδιο εποπτείας για τον διαχειριστή υποδομής και τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, στ) εποπτεύει τον διαχειριστή υποδομής, τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τον υπεύθυνο φορέα συντήρησης, διενεργώντας τακτικούς ή και έκτακτους ελέγχους, επιθεωρήσεις και έρευνες σύμφωνα με το κανονιστικό πλαίσιο της ΡΑΣ για την παρακολούθηση των επιδόσεων ασφαλείας. ζ) εκδίδει και ανανεώνει άδεια μηχανοδηγού, πιστοποιεί την επάρκεια εκπαιδευτών μηχανοδηγών και εξεταστών και τηρεί αντίστοιχα μητρώα, η) χορηγεί έγκριση θέσης σε λειτουργία - χρήση των προαναφερθέντων δομικών υποσυστημάτων που αποτελούν το σιδηροδρομικό σύστημα, θ) εποπτεύει την τήρηση των Τεχνικών Προδιαγραφών Διαλειτουργικότητας (ΤΠΔ) που αφορούν στα λειτουργικά υποσυστήματα, ι) χορηγεί έγκριση τύπων οχημάτων και τηρεί αντίστοιχο μητρώο. Τέλος, στα άρθρα 5, 18, 19, 21, 24, 26, 42, 46 και 65 του ν. 4632/2019, με τον οποίον ενσωματώθηκε η Οδηγία 216/797 σχετικά με τη διαλειτουργικότητα του σιδηροδρομικού συστήματος της ΕΕ, καταγράφεται πλήθος αρμοδιοτήτων της ΡΑΣ, όπως η έγκριση του προγράμματος εκπαίδευσης που καταρτίζεται από τον ΟΣΕ και αφορά προσωπικό του διαχειριστή υποδομής και των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων, που εκτελεί κρίσιμα καθήκοντα ασφαλείας. Η ΡΑΣ, τέλος, απολαμβάνει λειτουργική ανεξαρτησία, καθώς και διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και δεν υπόκειται σε έλεγχο από κυβερνητικά όργανα ή άλλη διοικητική αρχή.

[21] Στον απολογισμό δράσης της ΡΑΣ, που περιλαμβάνεται στο Πόρισμα, αναφέρονται τα εξής: «Η ΡΑΣ πραγματοποίησε μεταξύ Ιανουαρίου 2021 και 31.3.2023 συνολικά 198 δράσεις (επιστολές, πορίσματα, αποφάσεις, αυτεπάγγελτες έρευνες), από τις οποίες τις 22 μετά την 28.2.2023. Αξιοσημείωτες είναι ορισμένες δράσεις πριν το δυστύχημα, όπως η επιβολή προστίμου 300.000 ευρώ στη HELLENIC TRAIN για παραβάσεις Κανονισμού για τα δικαιώματα των επιβατών (κακοκαιρία ΕΛΠΙΔΑ), η επιστολή προς τον ΟΣΕ της 24.2.2023 για ενημέρωση για τα μέτρα που πήρε λόγω συμβάντος από απροσεξία σταθμαρχών και λάθους συστήματος σηματοδότησης, επιστολή της 20.1.2023 αναφορικά με εκτροχιασμούς σε αλλαγές τροχιάς, πόρισμα της 28.12.2022 αναφορικά με εκτροχιασμούς λόγω λάθους θέσης κλειδιών, επιστολή της 16.3.2023 για θέματα ασφαλείας σε σιδηροδρομικές σήραγγες».

[22] Οι συμβατικές ευθύνες του παρόχου για υλοποίηση πρόσθετων έργων ασφάλειας στο πλαίσιο «αμφίπλευρων επενδύσεων», που συμφωνήθηκε αρχικά να υλοποιηθούν ενόψει της σύμβασης Υποχρέωσης Δημόσιας Υπηρεσίας μεταξύ Δημοσίου και Hellenic Train, απασχόλησαν έντονα τη δημοσιογραφική και πολιτική επικαιρότητα, καθώς απαλείφθηκαν στο τελικό συμβατικό κείμενο. Στο αρχικό προσχέδιο της σύμβασης, ο πάροχος δεσμευόταν να προβεί σε επενδύσεις ύψους 645 εκ. ευρώ ως «αντάλλαγμα» για την ανάθεση της νέας σύμβασης ΥΔΥ ύψους 750 εκ. ευρώ. Στο προσχέδιο αυτό, το Δημόσιο αναλάμβανε τη δέσμευση να εκτελέσει με σαφές χρονοδιάγραμμα τα έργα α) σηματοδότησης στον άξονα Πειραιά - Αθηνών - Θεσσαλονίκης - Ειδομένης και β) της σύμβασης 717, που θα έπρεπε να ολοκληρωθεί μέχρι το τέλος του 2021, καθώς και γ) να θέσει σε λειτουργία το σύστημα ETCS στον άξονα Πειραιά - Αθήνας - Θεσσαλονίκης - Ειδομένης. Στη νέα σύμβαση που υπεγράφη τον Απρίλιο του 2022, αυτές οι υποχρεώσεις του Δημοσίου απουσιάζουν, ενώ παράλληλα μειώνεται δραματικά και το ύψος των επενδύσεων του παρόχου σε 62,5 εκ. ευρώ (Χατζηγεωργίου 2023).

[23] Το συνοψίζει εξαιρετικά ο Αντώνης Μακρυδημήτρης: «Η διάσπαση και ο κατακερματισμός της πάλαι ποτέ ενιαίας και καθετοποιημένης οργάνωσης του ΟΣΕ σ’ ένα δίκτυο διαφοροποιημένων υπηρεσιών (υποδομή, διακίνηση και κυκλοφορία των οχημάτων, τροφοδοσία, ηλεκτρονικός εξοπλισμός, κ.λπ.), με ορισμένες εξ αυτών να έχουν ήδη περιέλθει και σε διεθνή επιχειρηματικά συμφέροντα, θέτει με οξύτητα το ζήτημα του συντονισμού, της εναρμόνισης και της συμπληρωματικότητας της λειτουργίας, όσο και της εποπτείας και του ελέγχου του τελικού συγκοινωνιακού προϊόντος».

[24] Για τον καλύτερο συντονισμό και εποπτεία της κυκλοφορίας ή της λειτουργίας ενός μεγάλου σταθμού χρησιμοποιείται το σύστημα τηλεδιοίκησης, στο οποίο όλες οι πληροφορίες του τηλεδιοικούμενου σταθμού απεικονίζονται σε έναν οπτικό πίνακα που προσομοιάζει με τον πίνακα σηματοδότησης ενός σταθμού και ενημερώνεται αυτόματα μέσω κωδικοποιημένων σημάτων, παρέχοντας αφενός πλήρη και ολοκληρωμένη εικόνα της υφιστάμενης κατάστασης και αφετέρου δυνατότητα διεύθυνσης της κυκλοφορίας με κωδικοποιημένες εντολές. Προϋπόθεση για να λειτουργεί η τηλεδιοίκηση είναι να λειτουργεί στη διαδρομή αυτή η ηλεκτρική πλευρική σηματοδότηση.

[25] Οι τομείς δραστηριότητας της ΕΡΓΟΣΕ αφορούν την παροχή υπηρεσιών σχεδιασμού, υποστήριξης, διαχείρισης, μελέτης, επίβλεψης και κατασκευής πάσης φύσης έργων σε τρίτους στην Ελλάδα και στο εξωτερικό, καθώς και διενέργειας απαλλοτριώσεων υπέρ του Δημοσίου ή άλλων φορέων του Δημοσίου. Σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 4 του ν. 3891/2010 (όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 16 του ν. 4812/30.6.2021), στις αρμοδιότητες της ΕΡΓΟΣΕ περιλαμβάνεται η μελέτη, δημοπράτηση, προμήθεια, κατασκευή, διοίκηση έργων σιδηροδρομικής υποδομής με των επ’ αυτής σιδηροδρομικών συστημάτων. Η ΕΡΓΟΣΕ, από την ίδρυσή της, διαχειρίστηκε το σύνολο των έργων εκσυγχρονισμού των σιδηροδρομικών γραμμών και εγκαταστάσεων του ΟΣΕ που συγχρηματοδοτήθηκαν από το Β΄ και Γ΄ ΚΠΣ και το Α΄ Ταμείο Συνοχής, έργα σιδηροδρομικού εκσυγχρονισμού που συγχρηματοδοτήθηκαν από το ΕΣΠΑ 2007 - 2013, «συνδεδεμένα έργα» με αμιγώς εθνική χρηματοδότηση, καθώς και έργα της 5ης Προγραμματικής Περιόδου, δηλαδή του Εταιρικού Συμφώνου για το Πλαίσιο Αναφοράς (ΕΣΠΑ) 2014 - 2020, καθώς και του Χρηματοδοτικού Μηχανισμού «Συνδέοντας την Ευρώπη» (Connecting Europe Facility - CEF) 2014 - 2020. Όπως αναφέρεται στο Πόρισμα, «οι τριβές μεταξύ ΟΣΕ και ΕΡΓΟΣΕ οδήγησαν το 2022 στην πλήρη απόσχιση της ΕΡΓΟΣΕ από τον ΟΣΕ (ν. 4974/22, άρθρα 38 - 41) και τη μεταβίβαση του συνόλου των μετοχών της ΕΡΓΟΣΕ από τον ΟΣΕ στο Ελληνικό Δημόσιο».

[26] Κατά το Πόρισμα, «το σύστημα GSM-R δεν είναι τίποτε άλλο παρά ένα σύστημα συνεχούς και αξιόπιστης (δηλαδή χωρίς διακοπές ή παράσιτα) ραδιοεπικοινωνίας μεταξύ σταθμαρχών, μηχανοδηγών, ρυθμιστών κυκλοφορίας. Το σύστημα αυτό είχε εγκατασταθεί το 2018 για το τμήμα Κιάτο - Αθήνα - Θεσσαλονίκη - Προμαχώνας στις γραμμές του ΟΣΕ και στο τροχαίο υλικό που ήταν τότε στην ιδιοκτησία της ΤΡΑΙΝΟΣΕ. Εκκρεμεί όμως η εγκατάστασή του σε μέρος του τροχαίου υλικού της Hellenic Train. Αν η τελευταία αυτή εκκρεμότητα είχε ολοκληρωθεί, τότε είναι πολύ πιθανό ο Μηχανοδηγός του IC 62 να είχε επικοινωνήσει με τον Σταθμάρχη Λάρισας αλλά και με τον Μηχανοδηγό του αντιθέτως κινούμενου εμπορικού συρμού 63503, κάτι που θα μπορούσε να συμβάλει στην αποτροπή του δυστυχήματος».

[27] Το κανονιστικό πλαίσιο με το οποίο γίνεται η διαχείριση της κυκλοφορίας περιγράφεται στον Γενικό Κανονισμό Κίνησης (ΓΚΚ). Το παραπάνω κανονιστικό πλαίσιο συμπληρώνεται και από τις εκάστοτε εγκυκλίους που εκδίδει η Διεύθυνση Κυκλοφορίας (ΔΚ) του ΟΣΕ, στις οποίες δηλώνονται τροποποιήσεις και χρηστικές πληροφορίες που ισχύουν για συγκεκριμένες χρονικές περιόδους και για συγκεκριμένα τμήματα γραμμής/σταθμούς.

[28] Στο Πόρισμα αναφέρεται ότι στον σταθμό Λάρισας λειτουργεί πίνακας τηλεχειρισμού του σταθμού, στον οποίο απεικονίζονται με σαφή τρόπο η διάταξη των γραμμών και των αλλαγών γραμμής. Απεικονίζονται επίσης με φωτεινές ενδείξεις διαφόρων χρωμάτων η ενδεχόμενη χάραξη μιας διαδρομής και η παρουσία και η θέση των συρμών, μόλις ο πρώτος σιδηροδρομικός άξονας του συρμού εισέλθει στα κυκλώματα γραμμής. Περαιτέρω, με την με αριθ. πρωτ. 9055036/23.12.2022 έγγραφη εντολή της Διεύθυνσης Κυκλοφορίας του ΟΣΕ, για την έξοδο από Λάρισα προς Ν. Πόρους και πορεία μέσω της γραμμής ανόδου, κατέστη υποχρεωτική η αυτόματη χάραξη διαδρομής, ενώ για την έκτακτη περίπτωση που απαιτείται έξοδος από Λάρισα προς Ν. Πόρους μέσω της γραμμής καθόδου, η χάραξη γίνεται αποκλειστικά χειροκίνητα μέσω της κατάλληλης διευθέτησης των αλλαγών, που γίνεται με τα κομβία χειρισμού των αλλαγών, καθώς το υφιστάμενο σύστημα τηλεχειρισμού αλλαγών δεν επιτρέπει την αυτόματη χάραξη. Επίσης, σύμφωνα με το υπ’ αριθ. πρωτ. 9034554/2.8.2022 έγγραφο της ΟΣΕ-ΔΚ, για την είσοδο από Ν. Πόρους στον σταθμό Λάρισας μέσω της γραμμής καθόδου είναι υποχρεωτικό να γίνεται χάραξη διαδρομής αυτόματα, με ειδική μνεία ότι η διαδικασία θα ελέγχεται πειθαρχικά μέσω εξέτασης του καταγραφικού εξοπλισμού των συστημάτων σηματοδότησης. Επισημαίνεται ακόμη ότι α) όταν οι σταθμάρχες ρυθμίζουν την κυκλοφορία με χρήση του κλειθροδιακόπτη (κομβίου) για κάθε αλλαγή ξεχωριστά, απαιτείται η ιδιαίτερη προσοχή τους κατά τη διεξαγωγή αυτής της διαδικασίας και β) αν ο σταθμάρχης προβεί σε αυτόματη χάραξη δρομολογίου, τότε το σύστημα δεν του επιτρέπει να παρέμβει στη συνέχεια χειροκίνητα. Όσον αφορά το επίμαχο σημείο του δυστυχήματος, καθώς από το υφιστάμενο σύστημα του πίνακα τηλεχειρισμού αλλαγών του Σ.Σ. Λάρισας δεν παρέχεται η αυτόματη χάραξη από Λάρισα προς Ν. Πόρους μέσω της γραμμής καθόδου, απομένει μόνο η δυνατότητα ανεξάρτητης χειροκίνητης διευθέτησης. Ανεξάρτητα ή όχι της χάραξης διαδρομής αυτόματα ή χειροκίνητα, ο διαχειριστής του πίνακα μπορεί να εντοπίζει στον φωτεινό πίνακα τηλεχειρισμού αλλαγών του Σ.Σ. Λάρισας την παρουσία ενός συρμού και την πορεία σε μια απόσταση περίπου 3 χιλιομέτρων από τον σταθμό.

[29] Η αλληλουχία των ενεργειών, όπως περιγράφεται αναλυτικά στο Πόρισμα, έχει ως εξής: α) Η αμαξοστοιχία IC 62 έφτασε στον Παλαιοφάρσαλο και πραγματοποίησε αλλαγή προσωπικού έλξης με την αμαξοστοιχία IC 63. Από τον Παλαιοφάρσαλο και μέχρι την είσοδό του στην περιοχή του σταθμού Λάρισας, ο συρμός IC 62 εκινείτο στη γραμμή καθόδου, καθώς μόνο σε αυτήν λειτουργούσε η ηλεκτροκίνηση. Ο συρμός IC 62 μέσω της κατάλληλης διευθέτησης της αλλαγής 101Α (στη διαγώνιο που συνδέει τις γραμμές 1 και 2 στην είσοδο του σταθμού Λάρισας) εισήλθε στη γραμμή ανόδου (γραμμή 2). Η διευθέτηση αυτή δεν μπορούσε λόγω τεχνικού προβλήματος να γίνει ούτε με αυτόματη χάραξη, ούτε με χρήση κομβίων από τον πίνακα τηλεχειρισμού του σταθμού Λάρισας, αλλά μόνον με χειροκίνητο επί τόπου χειρισμό από τον κλειδούχο. Ο μηχανοδηγός της αμαξοστοιχίας IC 62, πριν από την είσοδό του στον σταθμό, απηύθηνε σχετικό ερώτημα μέσω ραδιοτηλεφώνου στον σταθμάρχη και μετά από υπόδειξή του περίμενε να ολοκληρωθεί η διευθέτηση της αλλαγής από τον κλειδούχο. Με βάση τον Κανονισμό, η διευθέτηση αυτή θα έπρεπε να είχε δρομολογηθεί πολύ ενωρίτερα και συγκεκριμένα αμέσως μετά την αναγγελία από τον σταθμάρχη Παλαιοφαρσάλου αναχώρησης της αμαξοστοιχίας 62 (ΛΡ/Τηλεγράφημα 44) από τη γραμμή καθόδου. Όπως όμως συνάγεται από τις φωνητικές καταγραφές, ο κλειδούχος, μετά τη συγκεκριμένη διευθέτηση, ζητά από τον σταθμάρχη διευκρινίσεις για το αν πρέπει να επαναφέρει την αλλαγή 101Α στην αρχική της θέση (ευθεία πορεία) και εκείνος του δίνει εντολή να την αφήσει ως είχε στη «διαγώνιο», καθώς αναμένει άλλη αμαξοστοιχία (την 1564). β) Κατά την αντίληψη του σταθμάρχη, η αμαξοστοιχία IC 62 έπρεπε να κατευθυνθεί προς Ν. Πόρους μέσω της γραμμής ανόδου, με δεδομένο ότι εν τω μεταξύ είχε αποκατασταθεί η κυκλοφορία και στις δύο γραμμές. Όπως προκύπτει από πληθώρα ενδείξεων, ο σταθμάρχης Λάρισας είχε την εικόνα ότι στο τμήμα Λάρισας - Ν. Πόρων είχαν επανέλθει σε πλήρη και κανονική λειτουργία τόσο η γραμμή ανόδου όσο και η γραμμή καθόδου. Ο ίδιος ο τρόπος αναγγελίας της αναχώρησης του συρμού, προϋποθέτει πορεία σε διπλή γραμμή, όπως και η εντολή στον κλειδούχο να διευθετήσει την αλλαγή 101 σε διαγώνιο και να στείλει τον IC 62 από τη γραμμή καθόδου (γραμμή 1 μεταξύ Παλαιοφαρσάλου - εισόδου στο σταθμό Λάρισας) στη γραμμή ανόδου (γραμμή 2 - εντός του σταθμού Λάρισας). Η υπόθεση αυτή ενισχύεται και από το γεγονός ότι ο σταθμάρχης δεν παρέδωσε το Υπόδειγμα 1001 (δελτίο ειδοποίησης) στον μηχανοδηγό, το οποίο, σύμφωνα με τον ΓΚΚ, πρέπει να επιδίδεται από τον σταθμάρχη σε περίπτωση απόκλισης από την κανονική πορεία του δρομολογίου. γ) Ο Σταθμάρχης Λάρισας όφειλε, με βάση την από 23.12.2022 έγγραφη εντολή της Διεύθυνσης Κυκλοφορίας του ΟΣΕ («Οι σταθμάρχες Λάρισας, υποχρεωτικά θα σχηματίζουν τη διαδρομή με τη χρήση κομβίων αφετηρίας - στόχου»), να χαράξει αυτόματα τη διαδρομή του IC 62 από τη Λάρισα προς Ν. Πόρους, προτού αναγγείλει την αναχώρηση του IC 62. Η αυτόματη χάραξη δρομολογίου θα είχε ως συνέπεια όλες οι αλλαγές γραμμής να διευθετηθούν αυτομάτως από το σύστημα, που θα παρέχει χρωματική εικόνα επί του πίνακα κυκλοφορίας για τη συνολική χάραξη της διαδρομής, χωρίς μάλιστα να του επιτρέπεται να παρέμβει χειροκίνητα στο αυτόματα χαραχθέν δρομολόγιο. Ωστόσο, ο Σταθμάρχης Λάρισας δεν προέβη σε αυτόματη χάραξη, αλλά σε χειροκίνητη διευθέτηση των αλλαγών για την κίνηση του IC 62 μεταξύ Λάρισας - Ν. Πόρων, ώστε ο συρμός IC 62 να συνεχίσει να κινείται στη γραμμή ανόδου. δ) Ο Σταθμάρχης, θεωρώντας ότι είχε ολοκληρώσει τη διαδικασία χειροκίνητης διευθέτησης των αλλαγών και εκτιμώντας ότι ο συρμός θα αναχωρήσει από τη γραμμή ανόδου με σωστά διευθετημένες τις αλλαγές δίνει την παρακάτω αναγγελία προς τον μηχανοδηγό του IC 62, η οποία είναι συμβατή με τον Κανονισμό Κίνησης για κίνηση προς τη γραμμή ανόδου. «Υπερβαίνεις με αριθμό τηλεγραφήματος 47 κόκκινο φωτόσημα εξόδου μέχρι φωτόσημα εισόδου Ν. Πόρων». Κατά το Πόρισμα, «η αναγγελία αυτή είναι συμβατή (με βάση τον ΓΚΚ) για κίνηση του IC 62 προς την γραμμή ανόδου, αλλά δεν είναι συμβατή όμως με τη διευθέτηση της αλλαγής 118 που έχει ήδη γίνει (προς τη γραμμή καθόδου). Αν πρόθεση του Σταθμάρχη Λάρισας ήταν η κίνηση του IC 62 στη γραμμή καθόδου, η αναγγελία έπρεπε να το αναφέρει ρητά "…στη γραμμή καθόδου…" και να αποστείλει το Δελτίο ειδοποίησης 1001, το οποίο σύμφωνα με τον ΓΚΚ συντάσσεται "…για κάθε έκτακτη περίπτωση κατά την οποία επιβάλλεται να ειδοποιηθεί το προσωπικό της αμαξοστοιχίας", καθώς και να το παραδώσει ιδιοχείρως στον Μηχανοδηγό του IC 62. Τίποτε όμως από τα δύο αυτά δεν έγινε».

[30] Στο Κεφάλαιο 4 του Πορίσματος καταγράφονται οι ενέργειες που έπρεπε να κάνει ο μηχανοδηγός με βάση το ισχύον Κανονιστικό Πλαίσιο, όταν αντιλαμβάνεται ότι κινείται σε γραμμή καθόδου. Σε κάθε περίπτωση, από τη στιγμή που μπαίνει σε μονή γραμμή με αμφίδρομη κυκλοφορία έπρεπε να το αναφέρει στους σταθμάρχες Λάρισας και Ν. Πόρων και στον μηχανοδηγό του εμπορικού κάνοντας χρήση του ραδιοτηλεφώνου. Αν υπήρχε στον IC 62 προϊστάμενος αμαξοστοιχίας (που όμως ο ισχύων Κανονισμός Κυκλοφορίας του 2019 δεν απαιτεί), θα το είχε ίσως αντιληφθεί και θα μπορούσε να είχε ενεργοποιήσει την έκτακτη ακαριαία πέδη ή να είχε ενημερώσει αμέσως τον μηχανοδηγό. Επισημαίνεται ότι όταν ο συρμός κινείται στην προβλεπόμενη κανονική πορεία διαδρομής (για τον IC 62 γραμμή ανόδου) ο μηχανοδηγός βλέπει τα φωτοσήματα στη δεξιά πλευρά του συρμού, ενώ όταν κινείται αντίθετα από την κανονική πορεία βλέπει τα φωτοσήματα στην αριστερή πλευρά. Ο μηχανοδηγός είχε πιθανότατα αντιληφθεί ότι βρίσκεται στη γραμμή καθόδου και για τον λόγο αυτό ζήτησε την επανάληψη του τηλεγραφήματος από τον Σταθμάρχη Λάρισας, λαμβάνοντας την απάντηση πως «έχετε γραμμή μέχρι είσοδο Ν. Πόρων», χωρίς όμως ο Σταθμάρχης Λάρισας να προσδιορίσει τη γραμμή κυκλοφορίας (άνοδο - κάθοδο). Ο μηχανοδηγός θα μπορούσε, επομένως, να κάνει χρήση του άρθρου 120 εδ. 1204 του ΓΚΚ σύμφωνα με το οποίο «όταν ο Μηχανοδηγός διαπιστώσει … πως τελικά η αμαξοστοιχία ακολουθεί … διαφορετική πορεία από αυτή που του υποδείχθηκε μέσω σημάτων ή Δελτίων ή διαφορετική από αυτή που αντιστοιχεί στο δρομολόγιο της αμαξοστοιχίας, τότε οφείλει να προβεί σε άμεση στάθμευση της αμαξοστοιχίας και στη συνέχεια συνεννοείται με τον σταθμάρχη ή Κεντρικό Χειριστή».

[31] Το Πόρισμα επισημαίνει σχετικά τα εξής: «Οποιοδήποτε ανθρωποτεχνικό σύστημα 1ου επιπέδου λειτουργίας (αυτό δηλαδή που εκτελεί ενέργειες επιτόπου) ενέχει τον κίνδυνο αποκλίσεων, παραλείψεων, λαθών, σφαλμάτων. Γι’ αυτό και υπάρχει πάντοτε ένα υπερκείμενο επίπεδο που έχει αποστολή να εντοπίζει σφάλματα του 1ου επιπέδου λειτουργίας και να τα αποτρέπει ή να τα επανορθώνει, πριν επέλθουν μη αντιστρέψιμες αρνητικές συνέπειες. Η ύπαρξη 2ου σταθμάρχη μειώνει σημαντικά τον κίνδυνο λάθους, με την προϋπόθεση όμως ότι και οι δύο εκτελούν την ίδια ενέργεια σχεδόν παράλληλα και ανεξάρτητα ο ένας από τον άλλο. […] Συνεπώς, η παρουσία 2ου σταθμάρχη μειώνει καθοριστικά τον κίνδυνο λάθους και αστοχίας, αλλά δεν τον εξαλείφει».

[32] Ως προς τη λειτουργία υπερκείμενου (δευτεροβάθμιου) οργάνου ρύθμισης της κυκλοφορίας, επισημαίνονται στο Πόρισμα τα εξής: «Την ημέρα του δυστυχήματος λειτουργούσε στην Αθήνα ο αποκαλούμενος "ρυθμιστής" κυκλοφορίας, ο οποίος … αποτελεί απλώς κέντρο αναφοράς και καταγραφής κυκλοφορίας. Ειδικότερα ο συγκεκριμένος "ρυθμιστής" ... δεν είχε καμία δυνατότητα να παρακολουθεί την πορεία των δύο συρμών πριν από το δυστύχημα. Μέχρι το 2020 ήταν σε λειτουργία στα κεντρικά γραφεία του ΟΣΕ (επί της οδού Καρόλου) στην Αθήνα, το αποκαλούμενο δευτεροβάθμιο όργανο ελέγχου και ρύθμισης της κυκλοφορίας, αποτελούμενο από έναν σταθμάρχη, έναν προϊστάμενο αμαξοστοιχίας και ένα στέλεχος από τα μηχανοστάσια. Το συγκεκριμένο όργανο, με βάση φωνητικές πληροφορίες που περιήρχοντο σε αυτό, σημείωνε επί χάρτου και αποτύπωνε με ακρίβεια τη θέση και την πορεία κίνησης του κάθε συρμού. Αν λειτουργούσε την ημέρα του δυστυχήματος, θα αποτελούσε πρόσθετη ασφαλιστική δικλείδα, που θα έδινε πιθανόν τη δυνατότητα παρακολούθησης της πορείας των δύο συρμών».

[33] Η ΡΑΣ επισημαίνει, μεταξύ άλλων, ότι βάσει της συνήθους πρακτικής του ΟΣΕ θέση βεβαίωσης ολοκλήρωσης της εκπαιδευτικής διαδικασίας επέχει το έγγραφο με το οποίο ενημερώνονται οι αρμόδιες διευθύνσεις για τα αποτελέσματα των εξετάσεων και του πίνακα επιτυχόντων, ενώ δεν προβλέπεται από τον Κανονισμό η υποχρέωση έκδοσης ενδιάμεσων βεβαιώσεων σταδίων ολοκλήρωσης της διαδικασίας. Το Πόρισμα διαπιστώνει, επίσης, σωρεία παρεκκλίσεων α) μεταξύ του Οδηγού Σπουδών και των εγγράφων του ΟΣΕ, σχετικά με την εκπαίδευση των παραπάνω Σταθμαρχών και β) ως προς τις ώρες θεωρητικής κατάρτισης που αφορούσαν τον Εσωτερικό Κανονισμό, η οποία δεν πραγματοποιήθηκε, με επίκληση των άρθρων 8 παρ. 2 και 49 του Εσωτερικού Κανονισμού του ΟΣΕ, που όμως δεν εφαρμόζονταν στην προκειμένη περίπτωση.

[34] Περαιτέρω, το Πόρισμα προβαίνει σε σειρά διαπιστώσεων - συστάσεων για τη βελτίωση της ποιότητας και της αξιοπιστίας της παρεχόμενης εκπαίδευσης: «Οι ώρες της θεωρητικής εκπαίδευσης είναι αρκετές. Εκείνο όμως που απαιτεί ενδυνάμωση είναι η πρακτική εξάσκηση των υποψηφίων. […] είναι πολύ σημαντικό η πρακτική άσκηση να γίνεται σε σταθμούς στους οποίους πρόκειται μελλοντικά να εργαστούν οι υποψήφιοι σταθμάρχες και οπωσδήποτε σε σταθμούς που θα έχουν τον ίδιο τεχνικό εξοπλισμό με αυτόν που θα χρησιμοποιήσουν οι ίδιοι κατά την εργασία τους. […] στη διδακτέα ύλη πρέπει να περιλαμβάνονται ώρες που να καλύπτουν θέματα οργανωτικά, όπως π.χ. διαδικασίες παράδοσης - παραλαβής υπηρεσίας, θέματα που σχετίζονται με τη συμπεριφορά των σταθμαρχών κατά τη διάρκεια της υπηρεσίας τους και κυρίως θέματα που αφορούν στη διαχείριση του σιδηροδρομικού συστήματος για το οποίο είναι υπεύθυνοι (λειτουργία σταθμού και κυκλοφορίας στην ευρύτερη γραμμολογία) όταν αυτό βρίσκεται σε κατάσταση υποβαθμισμένης λειτουργίας (διαχείριση έκτακτων κυκλοφοριακών συνθηκών). Οι γραπτές εξετάσεις πρέπει να έχουν έναν μεγάλο βαθμό δυσκολίας ενώ όσον αφορά στις προφορικές εξετάσεις, πέρα από τα θεωρητικά θέματα στα οποία θα εξετάζονται οι υποψήφιοι, θα πρέπει να διενεργείται προφορική εξέταση σε πραγματικές συνθήκες κυκλοφορίας. […] Πρέπει να προβλέπονται οι απαραίτητοι ψυχομετρικοί έλεγχοι των υποψηφίων και αν κρίνονται ακατάλληλοι να μη γίνεται δεκτή η υποψηφιότητά τους. Οι υποψήφιοι πρέπει οπωσδήποτε να έχουν βασικές γνώσεις πληροφορικής και αγγλικών. Τέλος, όσον αφορά στο επίπεδο μόρφωσης, οι απόφοιτοι των ΤΕΛ/ΕΠΑΛ πρέπει να έχουν ακολουθήσει τομείς και ειδικότητες σχετικές με τα καθήκοντα ενός σταθμάρχη (π.χ. ηλεκτρολογίας και αυτοματισμού, μηχανολογικός)».

[35] Είναι χαρακτηριστική η αναφορά στο Πόρισμα «ότι μπορούν στην επιλογή διοικήσεων του ΟΣΕ να εφαρμοσθούν οι ακολουθούμενες διεθνώς πρακτικές: διεθνής προκήρυξη της θέσης, αξιολόγηση από διεθνή τεχνικο-οικονομικό σύμβουλο επιλογής ανθρώπινου δυναμικού, αξιόπιστο συμβόλαιο τριετούς τουλάχιστον (κατά προτίμηση πενταετούς) διάρκειας με δυνατότητα επέκτασης στην περίπτωση επιτυχούς θητείας, αλλά και διακοπής σε περίπτωση αιτιολογημένης αναποτελεσματικότητας».

[36] Στην περίπτωση του σταθμάρχη Λάρισας υπεβλήθη αίτηση για μετάταξη στην παραπάνω θέση παρά το γεγονός ότι υπερέβαινε κατά 10 περίπου χρόνια το ηλικιακό όριο των 48 ετών που είχε θέσει ο ΟΣΕ για την προς κάλυψη θέση. Το δε Τριμελές Συμβούλιο, αρμόδιο να αξιολογεί τις αιτήσεις και να διατυπώνει σύμφωνη γνώμη για τη μετάταξη έκανε δεκτή την αίτησή του χωρίς άλλη ειδική αναφορά. Αξίζει να σημειωθεί ότι στον νέο Εσωτερικό Κανονισμό Λειτουργίας του ΟΣΕ (άρθρο 33 της υπ’ αριθ. 157192/20.5.2022 απόφασης του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών) προβλέφθηκε ότι ο υπό μετάταξη υπάλληλος πρέπει να κατέχει τα απαιτούμενα ουσιαστικά και τυπικά προσόντα για τη θέση στην οποία μετατάσσεται, εκτός της ηλικίας, διάταξη που αντικατέστησε την προηγούμενη απόφασή του (Φ.8/30400/3540/1.3.2012), στην οποία δεν υπήρχε ειδικότερη ρύθμιση για τα ζητήματα των μετατάξεων.

[37] Αναφέρεται σχετικά στο Πόρισμα: «Μια εξήγηση που δίνουν στελέχη του σιδηροδρόμου για τις καθυστερήσεις που παρατηρούνται συστηματικά στην εκτέλεση έργων στον σιδηρόδρομο είναι ότι πίσω από τα εργολαβικά και τις επιχειρηματικές συγκρούσεις υπήρξε και μια παρασκηνιακή μάχη τεχνολογικής επικράτησης μεγάλων εταιρειών στα συστήματα του ΟΣΕ. […] Και σήμερα όμως ο επιχειρηματικός ανταγωνισμός για την μονοπώληση του κατασκευαστικού έργου στον σιδηρόδρομο είναι αναμφισβήτητα σκληρός και οδηγεί συχνά τους μη επιλεγέντες σε άσκηση προδικαστικών προσφυγών για λόγους καθυστέρησης έναρξης του έργου … ή σε τελευταία ανάλυση επιδιώκεται η κατάτμηση του έργου και ο τεμαχισμός της σύμβασης σε πολλά κομμάτια για να ικανοποιηθούν ενδεχομένως περισσότεροι εργολάβοι».

[38] Στο Πόρισμα αναφέρεται ότι «οι αναθέτουσες αρχές, κατά κανόνα, αποδέχονται τα υποβαλλόμενα αιτήματα παράτασης των αναδόχων και δεν αναζητούν την τυχόν ευθύνη τους για την επέλευση των καθυστερήσεων. […] Έτσι, είναι συνήθης η αιτιολογία "λόγω αντικειμενικής αδυναμίας" ή "χωρίς αποκλειστική ευθύνη του αναδόχου". […] Δεν είναι όμως και λίγες οι περιπτώσεις που οι καθυστερήσεις στην εκτέλεση οφείλονται σε κακό σχεδιασμό και σε λάθη της αναθέτουσας αρχής κατά την κατάρτιση της μελέτης και των τευχών δημοπράτησης […] από τα οποία προκύπτει η αντικειμενική αδυναμία εκτέλεσης του έργου».

[39] Αναφέρεται σχετικά στο Πόρισμα: «Το φαινόμενο δεν είναι αποκλειστικά ελληνικό, καθώς συναντάται και σε άλλες χώρες (Βέλγιο, Ολλανδία, Αυστραλία, Αγγλία, ακόμη και Ισραήλ). Η αντιμετώπιση του προβλήματος κλοπών υλικών δεν είναι δύσκολη, αλλά απαιτεί συνδυασμό μέτρων α) τεχνικού χαρακτήρα, όπως η επικάλυψη των υπόγειων αγωγών σηματοδότησης με σκυρόδεμα, που δεν επιτρέπει επέμβαση στο εσωτερικό του αγωγού και β) συνεχούς επιτήρησης με κάμερες ασφαλείας».

[40] Συγκεκριμένα η έκθεση ελέγχου της ΕΔΕΛ εντόπισε τρία βασικά προβλήματα στην εκτέλεση της σύμβασης 717: Κατά πρώτον, ότι η μη παροχή της εξειδικευμένης εμπειρίας και τεχνογνωσίας κατά τη διάρκεια εκτέλεσης των εργασιών από την ανάδοχο Κ/Ξ, σύμφωνα με τις συμβατικές της υποχρεώσεις, αποτελεί παραβίαση των όρων της διακήρυξης και των συμβατικών δεσμεύσεων της αναδόχου. Στο 2ο εύρημα επισημαίνεται ότι «ήταν ανεπαρκής κατά την δημοπράτηση ο ορισμός του αντικειμένου της σύμβασης», ενώ στο 3ο εύρημα τονίζεται ότι «η ολοκλήρωση και λειτουργία των δύο υποέργων είναι άρρηκτα συνδεδεμένες μεταξύ τους» και ότι «σε περίπτωση ασυμβατότητας των δύο υποέργων η πράξη δεν θα μπορεί να θεωρηθεί λειτουργική στο σύνολό της». Κατόπιν αυτών, η ΕΔΕΛ προέβη σε απόφαση δημοσιονομικής διόρθωσης και κάλεσε την ΕΡΓΟΣΕ να επιστρέψει μέρος της ευρωπαϊκής χρηματοδότησης για ανεπαρκή ορισμό του αντικειμένου της σύμβασης κατά τη δημοπράτηση, καθώς και για μη εκπλήρωση συμβατικού όρου.

[41] Σε σχέση με τη διαβόητη Σύμβαση 717/2014 για την ανάταξη του συστήματος σηματοδότησης και τηλεδιοίκησης, στο Πόρισμα επισημαίνονται τα εξής: «Διαφωνίες και προβλήματα φαίνεται να είχαν αρχίσει από το 2013 μεταξύ ΟΣΕ και ΕΡΓΟΣΕ κατά τη σύνταξη των Τευχών Δημοπράτησης του έργου. Το βασικό πρόβλημα συνίστατο στην παλαιότητα και ανομοιογένεια του εξοπλισμού που επρόκειτο να αναβαθμιστεί, απόρροια της εγκατάστασής του, με πολλαπλές συμβάσεις και σε διαφορετικές χρονικές περιόδους (από 15 ως και πριν 30 χρόνια). Στην πορεία εκτέλεσης της Σύμβασης φαίνεται να προέκυψαν διαφωνίες μεταξύ των συμπραττουσών δυο εταιρειών της Κοινοπραξίας σε σχέση με την επιλογή των υλικών ανάταξης και την υπογραφή των μελετών εφαρμογής του έργου. Έτσι, κάποιες μελέτες στα υπό εκκίνηση έργα υπογράφει άλλη ελληνική εταιρεία, … και όχι η μια από τις δυο Εταιρείες της Κοινοπραξίας, που διαθέτει τον ρόλο δανειοπαρόχου εμπειρίας με βάση τη σύμβαση. Κατά την εκτέλεση των εργασιών ανάταξης του ηλεκτρονικού εξοπλισμού παρουσιάστηκαν δύο θεμελιώδη προβλήματα ως προς την ανάταξη και θέση σε λειτουργία των συστημάτων σηματοδότησης και Τηλεδιοίκησης: Η αδυναμία διασύνδεσης καινούριου ηλεκτρονικού εξοπλισμού με υφιστάμενο και η μη συμβατότητα μεταξύ αναλογικών και ψηφιακών πρωτοκόλλων μετάδοσης δεδομένων. […] Υπήρχαν αναμφίβολα σημαντικές τεχνικές δυσκολίες, τόσο κατά το προσυμβατικό στάδιο, με την προετοιμασία των τευχών δημοπράτησης και ειδικότερα τη συγκέντρωση μη ολοκληρωμένων μελετών εφαρμογής για όλα τα Τμήματα του έργου, όσο και κατά τη διαδικασία εκτέλεσής του, που σε συνδυασμό με τη σταθερή απαίτηση της ταυτόχρονης αδιάλειπτης λειτουργίας του σιδηροδρομικού δικτύου στον βασικό άξονα του έργου δημιουργούσαν περαιτέρω προβλήματα στην ομαλή εξέλιξη της σύμβασης». Στα έγγραφα που απέστειλε η ανάδοχος Κοινοπραξία προς την ΕΡΓΟΣΕ επισημαίνεται παγίως η αδυναμία εκτέλεσης μέρους της σύμβασης και η ανάγκη αλλαγών και νέων εργασιών με επιπτώσεις στο οικονομικό αντικείμενο. Συγκεκριμένα, στο έγγραφο με αριθ. πρωτ. ΕΡΓΟΣΕ 262416/9.6.2015, στο οποίο αναφέρεται ως προς τους τοπικούς σταθμούς εργασίας ότι τα συστήματά τους δεν είναι δυνατόν να τροποποιηθούν, καθώς δεν είναι δυνατόν να αναβαθμιστούν με εξαρτήματα νέου υλικού λόγω παλαιότητας (πέραν της 20ετίας), ότι η υφιστάμενη εσωτερική τους δομή δεν είναι συμβατή με τη συνολική αναβάθμιση του δικτύου του συστήματος αλληλομανδάλωσης που είναι απαραίτητη, ότι απαιτείται η πλήρης αντικατάσταση όλων των υφιστάμενων σταθμών εργασίας με νέους σύγχρονης τεχνολογίας, καθώς και ότι οι εργασίες αυτές είναι πρόσθετες, επειδή έχουν προκύψει από λόγους απρόβλεπτους, ενώ καθίστανται απαραίτητες για την αρτιότητα και λειτουργικότητα του έργου. Στο έγγραφο με αριθ. πρωτ. ΕΡΓΟΣΕ 263949/17.7.2015 αναφέρεται ότι η ανάδοχος προτίθεται να αποκαταστήσει τις κατεστραμμένες πόρτες και να αντικαταστήσει πλήρως τα κατεστραμμένα ερμάρια και ότι οι εργασίες αυτές είναι νέες, επειδή «δεν είχαν ληφθεί υπόψη κατά τη φάση σύνταξης προσφοράς, γεγονός που αποδεικνύεται και από την έλλειψη σχετικών άρθρων και ποσοτήτων στα συμβατικά τεύχη».

[42] Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση της Σύμβασης 10004/2007 για την Προμήθεια Συστήματος Συρμού ETCS, που παραδόθηκε με σχεδόν δεκαετή καθυστέρηση με πρωτόκολλο οριστικής παραλαβής από την ανάδοχο στην ΕΡΓΟΣΕ, η οποία το παρέδωσε στη συνέχεια στη ΓΑΙΑΟΣΕ, που διαπίστωσε, όμως, ότι το σύστημα δεν ήταν πλήρως λειτουργικό εξαιτίας φθορών από εξωγενείς παράγοντες. Προκειμένου, λοιπόν, να αποφευχθούν δημοσιονομικές διορθώσεις, αποφασίστηκε να επαναλειτουργήσει το εγκατεστημένο εποχούμενο (on board) σύστημα ETCS και να προκηρυχθεί νέος ανοικτός διεθνής διαγωνισμός με αυτό το αντικείμενο. Καθώς, όμως, οι σχετικοί διαγωνισμοί κηρύσσονταν κατ’ επανάληψη άγονοι, η ΓΑΙΑΟΣΕ ζήτησε από την Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ) τη σύμφωνη γνώμη της για προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης, η οποία ζήτησε συμπληρωματικά στοιχεία προκειμένου να κρίνει το αίτημα για προσφυγή στη διαπραγμάτευση, διαδικασία που δεν έχει ολοκληρωθεί μέχρι σήμερα.

[43] Για τις αποφάσεις παράτασης Σύμβασης 10005/2007 για την Προμήθεια Συστήματος Γραμμής ETCS υπήρχε πάντοτε η απαιτούμενη θετική γνώμη της Ειδικής Γραμματείας Διαχείρισης Τομεακών ΕΠ ΕΣΠΑ και ΤΣ του Υπ. Οικονομίας και Ανάπτυξης, ενώ σχετικά με τις παρατάσεις της Σύμβασης 635/2013 «Υπολειπόμενες εργασίες ολοκλήρωσης της υποδομής...της σηματοδότησης.... Τιθορέα - Δομοκός», σημειώνεται ότι για όλες έχει δοθεί η σύμφωνη γνώμη της ΕΥΔ/ΕΠ- ΥΜΕΠΕΡΑΑ, ενώ για τις περισσότερες η αιτιολογία εξαντλούνταν «στη μη ύπαρξη αποκλειστικής υπαιτιότητας της αναδόχου».

[44] Πρόκειται για την παράβαση 2017/2141: Μη ορθή μεταφορά και εφαρμογή ορισμένων διατάξεων της Οδηγίας 2012/34/ΕΕ για τη δημιουργία ενιαίου ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού χώρου. Προειδοποιητική επιστολή C(2020) 7847/2.12.2020 και Αιτιολογημένη Γνώμη 2.12.2021 επειδή η Ελληνική Δημοκρατία, μη έχοντας συνάψει και δημοσιεύσει τη συμβατική συμφωνία μεταξύ των ελληνικών αρχών και του ΟΣΕ, του ελληνικού διαχειριστή υποδομής, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 30 παρ. 2 και 6 της Οδηγίας, σε συνδυασμό με το παράρτημα V αυτής. Σε συνέχεια της αιτιολογημένης αυτής γνώμης, αποφασίστηκε η παραπομπή της Ελλάδας στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο. Οι συμβατικές αυτές συμφωνίες περιλαμβάνουν όλα τα δικαιώματα και όλες τις υποχρεώσεις των αντίστοιχων κρατών-μελών και του διαχειριστή υποδομής και, για τον λόγο αυτόν, η σύναψη και η δημοσίευση των συμφωνιών αυτών είναι κρίσιμη για λόγους διαφάνειας σχετικά με τη χρήση κοινοτικών κονδυλίων, χωρίς να σχετίζεται ειδικά με τη σιδηροδρομική ασφάλεια.

[45] Η ανάδοχος Κοινοπραξία αιτιολογεί το αίτημα της 11ης παράτασης της Σύμβασης 717/2014, παρουσιάζοντας και έγγραφα προμηθευτών της, αρνείται κάθε ευθύνη για τις καθυστερήσεις για την ολοκλήρωση του έργου, επικαλούμενη τέσσερις λόγους καθυστερήσεων: α) στην προμήθεια υλικών τεχνικού και τεχνολογικού εξοπλισμού λόγω των επιπτώσεων της πανδημίας του CΟVΙD-19, του πολέμου στην Ουκρανία και της ενεργειακής κρίσης, β) στην εκτέλεση των εργασιών προσαρμογής του συστήματος τηλεδιοίκησης της Λάρισας και των πρόσθετων εργασιών προγραμματισμού του Master Control στο Κέντρο Ελέγχου Κυκλοφορίας Λάρισας, γ) στην παράδοση του τμήματος ΣΚΑ - Οινόη λόγω καταστροφών εξαιτίας πυρκαγιάς και δ) καθυστερήσεις στην πρόοδο του Έργου λόγω της κακοκαιρίας «Μπάρμπαρα».

[46] Οι προτάσεις της ΕΑΔ για την αποφυγή των καθυστερήσεων είναι γενικού χαρακτήρα και δεν συνιστούν εισήγηση δημόσιας πολιτικής για τη διευθέτηση των σχέσεων ΟΣΕ - ΕΡΓΟΣΕ - Αναδόχων (Πόρισμα ΕΑΔ): «Η ΔΙΣΗΣΗΚ της ΟΣΕ ΑΕ να φροντίζει για την επάρκεια αποθεμάτων ανταλλακτικών και την ασφαλή λειτουργία του υφιστάμενου δικτύου […] και να επικαιροποιεί τις προδιαγραφές και τον προβλεπόμενο από αυτές εξοπλισμό ώστε να διασφαλίζεται το εκάστοτε επίπεδο ασφαλείας της κυκλοφορίας των δικτύων. […] Η ΟΣΕ ΑΕ να μεριμνά για την έγκαιρη έκδοση των αδειών εργασίας προκειμένου να διασφαλίζεται η απρόσκοπτη υλοποίηση των εκτελούμενων έργων σιδηροδρομικού δικτύου […], καθώς και για την επαρκή στελέχωση σε προσωπικό των σταθμών της (όπως σταθμάρχες, κλειδούχοι, τεχνίτες γραμμής), προκειμένου να λειτουργεί για την ασφάλεια και την αξιοπιστία των παρεχόμενων υπηρεσιών της». Πολύ πιο συγκεκριμένες και ορθολογικές αξιολογούνται οι συστάσεις του Πορίσματος: «Οι τριβές μεταξύ ΟΣΕ και ΕΡΓΟΣΕ οδήγησαν το 2022 στην πλήρη απόσχιση της ΕΡΓΟΣΕ από τον ΟΣΕ (ν. 4974/2022, άρθρα 38 - 41) και μεταβίβαση του συνόλου των μετοχών της ΕΡΓΟΣΕ από τον ΟΣΕ στο Ελληνικό Δημόσιο. Οι τριβές ωστόσο εξακολουθούν να υφίστανται, με συνηθέστερη την άρνηση του ΟΣΕ να παραλάβει έργα τα οποία του παραδίδει η ΕΡΓΟΣΕ συνήθως τμηματικά και για τα οποία τα τελευταία χρόνια υπάρχει πιστοποίηση από ανεξάρτητο εξωτερικό φορέα πιστοποίησης. Τα προβλήματα στο δίπολο ΟΣΕ - ΕΡΓΟΣΕ μπορούν να αντιμετωπισθούν είτε με επαναφορά της ΕΡΓΟΣΕ ως θυγατρικής του ΟΣΕ είτε με υπαγωγή της ΕΡΓΟΣΕ ως αυτοτελούς Γενικής Διεύθυνσης εντός του ΟΣΕ».

[47] Είναι ενδεικτικό το έγγραφο με αριθ. πρωτ. ΕΡΓΟΣΕ 274618/26.2.2016, στο οποίο η ανάδοχος εταιρεία αναφέρεται στο υφιστάμενο σύστημα Τηλεδιοίκησης, διατυπώνοντας προτάσεις «στρατηγικού σχεδιασμού» (!!!): «Θα θέλαμε να σας προτείνουμε την ανάταξη - αναβάθμιση των υφιστάμενων συστημάτων με την εγκατάσταση ενός νέου, σύγχρονου συστήματος Τηλεδιοίκησης που θα μπορέσει να καλύψει με επάρκεια όλες τις πιθανές απαιτήσεις λειτουργικότητας του ΟΣΕ σε βάθος χρόνου […] τα μακροπρόθεσμα οφέλη του οργανισμού από την υλοποίηση της πρότασής μας είναι σημαντικά, πολυάριθμα και θα προσφέρουν αυξημένη προστιθέμενη αξία…με μικρή υπέρβαση του κόστους και σίγουρα πολύ πιο συμφέρουσα από μια μελλοντική αναβάθμιση που ούτως ή άλλως θα απαιτηθεί».

[48] Στην ίδια κατεύθυνση συγκλίνουν και οι παρακάτω επισημάνσεις του Πορίσματος: «Τα σιδηροδρομικά έργα αποτέλεσαν πεδίο έντονου ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων εργολάβων, κατασκευαστών, προμηθευτών (συνήθως αλλοδαπών). Οι προδιαγραφές ήταν συχνά διαφορετικές από ένα τμήμα κάποιων χιλιομέτρων ως προς το επόμενο (επίσης κάποιων χιλιομέτρων), με συνέπεια ασυμβατότητες μεταξύ των τμημάτων ενός ενιαίου κατά τα άλλα έργου. Στην πανσπερμία προδιαγραφών συνέβαλε και το γεγονός ότι δεν υπάρχουν στη σιδηροδρομική τεχνολογία ενιαίες προδιαγραφές διεθνώς, καθώς κάθε μεγάλη Ευρωπαϊκή χώρα έχει τη δική της τεχνολογία, την οποία προσπαθεί να προωθήσει σε μικρές χώρες όπως η Ελλάδα, προφανώς "δι’ ίδιον όφελος". Το αντίθετο συμβαίνει στα έργα υποδομών αεροδρομίων. Έτσι, στο τμήμα Τιθορέα - Δομοκός υπάρχουν συστήματα που δεν είναι συμβατά με τα συστήματα στα υπόλοιπα τμήματα του άξονα Αθήνας - Θεσσαλονίκης. Για να ικανοποιηθούν μάλιστα οι προμηθευτές από τις μεγάλες Ευρωπαϊκές χώρες, η κατάτμηση έργων κατάντησε συνήθης πρακτική, που είχε ως συνέπεια την ευκολία ενστάσεων και άσκησης ποικίλων δικονομικών διαδικασιών και παρεπόμενο τις καθυστερήσεις και αναθεωρήσεις προϋπολογισμών».

[49] Σε πρόσφατη μελέτη μας (Παπατόλιας 2023) έχουμε υποστηρίξει ότι οι θεσμοί ενός σύγχρονου «Αναπτυξιακού Κράτους» αποτελούν κορυφαία μεταρρυθμιστική προτεραιότητα για τη χώρα μας: «Σήμερα, μοιάζει να έχει ακυρωθεί κάθε καθοδηγητικός ρόλος του Δημοσίου για την αναδιάταξη της οικονομίας, ενώ απουσιάζουν παντελώς οι θεσμοί ενός σύγχρονου "Αναπτυξιακού Κράτους". […] Η δίκαιη κατανομή των ενωσιακών πόρων (ΕΣΠΑ, Ταμείο Ανάκαμψης) στις μεγάλες εθνικές προτεραιότητες προβάλλει σήμερα ως εγγύηση εναρμόνισης του στόχου της κοινωνικής συνοχής με αυτόν της οικονομικής αποτελεσματικότητας. Είναι ανάγκη να αποκτήσει το Κράτος μια σταθερή δομή στρατηγικού αναπτυξιακού προγραμματισμού, το "Εθνικό Συμβούλιο Ανάπτυξης", που θα επεξεργάζεται την Εθνική Αναπτυξιακή Στρατηγική και θα ιεραρχεί τις εθνικές προτεραιότητες γύρω από τους άξονες: α) της αναπροσαρμογής του παραγωγικού μοντέλου στην κατεύθυνση της "οικονομίας της γνώσης" με την εμπλοκή υποστηρικτικών φορέων του Δημοσίου, όπως η Αναπτυξιακή Τράπεζα, β) του εκσυγχρονισμού των καθολικών δημόσιων υπηρεσιών αιχμής στους τομείς της υγείας, της έρευνας, της παιδείας και της στεγαστικής πολιτικής, γ) της παραγωγικής αξιοποίησης της δημόσιας περιουσίας και δ) της καθοδήγησης των επενδύσεων, δημόσιων και ιδιωτικών, στην κατεύθυνση των εθνικών προτεραιοτήτων».